崇明区人民检察院督促堡镇镇政府等依法履职推动黑臭河道治理案

【基本案情】

崇明地处长江入海口，素有“长江门户、东海瀛洲”的美称，拥有东滩鸟类国家级自然保护区、中华鲟自然保护区两个重要生态承载区，以及青草沙、东风西沙两个重要水源地，共有大小河湖16000余条。上海正聚力打造崇明为世界级生态岛，如何守住世界级生态岛天蓝水绿的底线，是地方党委政府，包括检察机关在内必须解决的问题之一。2018年5月，中央城市黑臭水体整治环境保护专项督查组对上海市2017年城乡中小河道整治情况进行督查后，崇明区河长办向各乡镇河长办发出了《关于切实做好2018年城市黑臭水体整治环境保护专项督查工作的通知》，要求对本区列入城乡中小河道整治任务相关河道进行自查并加强整改落实。6月，崇明相关乡镇政府上报了《自查报告》，汇报了整治措施，长效管理机制，确保河道水清岸美。但截止2018年7月，崇明河长办委托第三方对相关水体进行检测，检测结果表明相关乡镇辖区内仍存在诸多黑臭水体，整理效果存在反复。

2018年8月中旬，根据区政府、区河长办移送的线索，崇明检察院及时制定《黑臭水体专项督查整治行动方案》，对全区黑臭水体的形成原因、污染源分布、治理现状等情况进行调查。崇明公益诉讼检察官办案组、生态检察官办案组在区院的技术、法警等力量的配合下，踏勘全区相关河道并进行现场取证，发现辖区内堡镇、长兴、中兴等三个乡镇共有10条河道仍存在大量点源、面源、内源及其他污染源，如部分河道水质发黑，有排污管向河道直排，河道或被绿萍覆盖或有枝条散落河道或网套较多，河边有违章建筑、垃圾散落等现象，社会公共利益持续受到侵害。

【调查和督促履职】

根据法律规定，各级政府系区域内水环境质量的责任人，负责乡镇河道的管理，上述三个乡镇对该辖区内水环境治理推进力度不大、致使水质持续不达标，2018年8月17日，崇明区检察机关同时向本区堡镇、长兴、中兴等三个乡镇发出了诉前检察建议，督促责任单位尽快落实河道整治工作，加强辖区内水道巡查，形成常态监控机制体系。

【整改情况】

本区堡镇、中兴、长兴等三个乡镇收到检察建议后均高度重视，及时聘请社会化养护单位，采取控源截污、清淤疏浚、拆除违建、生态修复等措施落实整改，并加快居民生活污水统一纳管施工进度，确保“雨污分流”，2018年8月29日、8月30日、9月7日，堡镇、中兴、长兴三个乡镇，先后对区院的检察建议进行了书面回复，说明整改措施落实推进情况和整改效果。目前，经过区检察院的跟进监督，三个乡镇均已依法全面履职，诉前检察建议中的相关河道水体质量已有明显改善，社会公共利益得到了有效保护。同时，通过本案的办理，促使某市某区各乡镇政府能够由点及面，提出了在2018年底基本完成区域内黑臭水体整治的工作目标。

【典型意义】

一是坚持将公益诉讼办案融入地方大局，争取党委政府大力支持。检察机关首先是政治机关，检察工作是政治性极强的业务工作，也是业务性极强的政治工作。公益诉讼工作同样具有政治和业务双重属性，不是检察机关的独角戏。某市某区院把公益诉讼融入区委、区政府水环境整治的重点工作，成立专业化的生态检察官办案组，统一办理生态环境类刑事、民事、公益诉讼案件，建立生态“两法衔接”、案件线索双向移送机制，构建涉环境资源案件一体化办案机制。2018年5月，区委区府高度重视中央环保督察工作，某区检察机关在全区水环境保护和治理大局中找准检察机关的定位和发力点，得到区委区府的高度重视和大力支持，区政府分管领导、相关部门主动向检察机关借力，上门反映问题、移送线索和证据材料，突显了公益诉讼在社会治理中的独特价值，缓解了公益诉讼线索发现难、调查取证难的问题。二是创新生态检察官派驻河长办等机制，提升法律监督工作合力。某区在全市首创生态检察官派驻区河长办制度，实行生态检察官每周坐班，把生态检察官及特邀检察官助理双向派驻工作制度落到实处，实现污染源信息互通、行动方案共同研判，解决了与相关行政部门监督与配合的关系，该做法受到区委主要领导的高度肯定。某市某区院成立专案组，检察长带头办案，在深入开展调查的基础上，某市某区院共立案黑臭水体整治行政公益诉讼案件6件，分别向问题较为突出的三个乡镇制发诉前检察建议共3份，为全区承担黑臭水体整治任务的乡镇树立了典型，有力推进了全区水环境的综合治理工作。此外，该院与相关部门签订公益诉讼协作协议，与相关高校加强检校合作，与其他基层检察机关共同探索构建北长江口生态环境资源保护检察跨区域协作，为服务和保障长江流域生态文明建设提供了较好的范本，提升了法律监督工作的内外合力。三是延伸水环境公益诉讼案件办理成效，实现双赢多赢共赢目标。诉前检察建议制发后，以点带面促进了问题较为突出的乡镇和其他乡镇依法积极全面履职，确保全区黑臭河道水体质量明显改善，充分维护了国家和社会公共利益。同时，通过该系列案的办理，有力促进了基层“河长治水”真正落地生根，乡镇河长办定期向一级、二级河长通报治理情况，各级河长加强履职，推动河长从“管理者”向“治理者”转变；同时，进一步推动了区河长办出台督办单“红黄牌”制和相关考核细则的细化完善，通过寓监督于办案、寓办案于服务的形式，很好地实现了公益诉讼办案“双赢、多赢、共赢”目标，受到区领导的充分肯定。区政府主要领导在区院生态检察专刊上批示：感谢区检察院的跨前担当和积极作为，期望共同努力，做大生态检察，共同筑牢生态底线，擦亮我区的生态金字招牌。”