手机版 | 登陆 | 注册 | 留言 | 设首页 | 加收藏
当前位置: 网站首页 > 公益诉讼论文 > 文章 当前位置: 公益诉讼论文 > 文章

王利明:环境民事公益诉讼中不能主张惩罚性赔偿

时间:2021-01-10    点击: 次    来源:《广东社会科学》2021年第1期    作者:王利明 - 小 + 大



现代社会,环境污染事故频发,而且环境污染事故的损害后果往往十分严重,如何通过环境侵权责任立法保护生态环境,成为现代民法亟需解决的重大问题。我国民法典直面这一问题,首次把绿色原则规定为民法基本原则,并在侵权责任编第七章规定了环境污染和生态破坏责任,明确了生态修复的责任承担方式,同时规定了对污染环境、破坏生态行为的惩罚性赔偿、确立了公益诉讼制度,等等,为维护生态环境、为人民群众创造良好生产生活环境提供了制度保障。该编总结了我国既有的立法和司法实践经验,并借鉴了域外法的成功做法,有效回应了时代发展所提出的问题。该编第七章虽然只规定了7条,但内容丰富,彰显了时代特色和实践特色,是我国《民法典》的一大亮点。
一、从私益保护到公益保护的转变
(一)民法典规定生态损害问题的正当性
从比较法上来看,民法主要调整因环境破坏造成的特定受害人的私益损害。虽然环境权主要受公法调整,但是对于特定的民事主体因环境损害遭受的损失而言,则应当由私法进行规定。例如,德国《环境责任法》第1条就明确规定:“由于附录一列举之设备对环境造成影响而导致任何人身伤亡、健康受损或财产损失,设备所有人应对受害人因之而生的损害负赔偿责任。”在英国,学界通说也将环境污染的损害赔偿限定在民事权益范围内。这种观点对于民法规定环境损害产生障碍,民法典中大多回避了生态环境的保护问题。其主要原因在于:生态损害本身强调的是公益损害、集体损害,而非是个体损害。而传统大陆法的范式立足于个人主义范式,难以有效应对生态损害。正如张新宝教授所指出的,侵权责任编涉及的“损害”应当特指民事权益损害,不包括生态环境本身,直接保护生态环境本身与侵权责任法的部门法性质难以兼容“损害生态环境”难以整体纳入“侵权民事权益”的范畴之内。生态损害赔偿难以在私法框架下进行解决
受这种观点的影响,我国原《侵权责任法》中环境污染侵权责任救济的主要是特定民事主体的民事权益,因此其中只是规定了环境污染的责任,而并没有规定破坏生态的损害及其责任。原《侵权责任法》第65条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”这一条文所针对的就是因环境污染造成的损害,其保护的也是私益,这也与民法保护私权的基本立场相一致,与民法的私法性质相吻合。基于这一规定,一方面,受害的主体必须具有特定性。虽然《侵权责任法》第65条没有将损害明确限定为他人的损害,但环境污染责任保障的主要是特定民事主体的特定权益。另一方面,必须是特定的民事权益遭受侵害才能获得救济。也就是说,只有损害生态环境同时构成对民事权益的侵害或者对民事权益享有的妨害,才可以适用《侵权责任法》第2条的规定。如果仅损害了生态和环境本身,造成公益的损害,而没有侵害具体的民事权益,则仍然难以受到《侵权责任法》的保护。因此,《侵权责任法》中的环境污染责任的保护对象限于私益,与公法上的环境污染责任侧重点并不相同,前者主要解决环境污染带来的民事后果,属于私法内容,其最终要落实到特定民事主体的损害。可见,《侵权责任法》并不直接保护生态环境本身,其保护的范围过于狭窄,并不利于有效地保护生态环境。
关于民法典在编纂中否应当沿袭原《侵权责任法》的基本思路,学理上存在一定的争议。如果将民法典的功能限定为保护私权,则与现代社会保护环境、维护生态的需求是不符合的,也没有回应时代之问。一方面,中国社会的发展迫切需要强化对生态环境的保护。良好的生态环境是美好幸福生活的重要组成部分,是最普惠的民生福祉。但我们现在面临严重的生态危机,工业发展导致环境被严重破坏,全球变暖、酸雨、水资源危机、海洋污染等已经对人类的生存与发展构成了直接的威胁,引起了全世界的广泛关注。我国是世界上最大的发展中国家,为了发展经济,我们必须利用各种资源,但同时又面临资源严重紧缺、生态严重恶化的危机,大气污染、黑臭水体、垃圾围城等成为民生之患,这就要求我们必须更重视资源的有效利用,并防止生态环境进一步恶化。另一方面,侵权责任对于生态环境的保护具有独特的意义。侵权责任的方式是环境保护的重要手段之一,相较于传统公法的保护方式具有不可替代的优势。由于对生态环境的损害主要体现为一种破坏生态环境的行为,如乱砍滥伐的行为导致生态平衡遭受破坏,污染河流的行为导致河流生态环境遭受破坏等。在损害事故发生后,追究行为人的责任也是有效遏制环境侵权发生的有效手段。从比较法上来看,《法国民法典》于2016年修订,首次写入了生态损害的概念,从今后的发展趋势来看,随着生态环境保护观念的强化,侵权责任法有必要对生态环境本身的损害提供更多的救济方式。
正是因为上述原因,我国《民法典》在总结《侵权责任法》立法经验的基础上,第一次在《民法典》侵权责任编第七章增加了生态破坏的民事责任,并将《侵权责任法》第八章的标题“环境污染责任”改为“环境污染与生态破坏责任”,将生态破坏与环境污染作为两种平行的环境责任的类型。所谓生态破坏,是指对于自然环境所造成的损害,譬如对于水资源、大气、植被或者动物生态系统等的破坏。行为人不合理的开发、利用、滥砍滥伐、过度捕捞等行为,造成生态退化、环境结构和功能的变化等,出现水土流失、沙漠化、荒漠化、森林被破坏、土壤被污染、生物多样性减少等。生态破坏损害的并不完全是私益,因为其侵害的对象涉及多数人的利益,有些学者将其称为公共环境利益的损害。生态权益以生态环境的生态服务功能为载体,兼具公权与私权性质。由于生态破坏的根本标志就是导致生态服务功能的丧失,所以其不限于私益,而已经扩张到了公益的范畴。立法机关在解释“环境污染与生态破坏责任”时,也区分私益损害与生态环境损害,认为生态是有别于私益损害的公害。因此,行为人因损害生态环境而承担的责任应当是一种有别于私益损害的责任。
应当看到,一方面,破坏生态确实和环境污染有着密切联系,生态本身有可能构成环境的一部分,环境与生态是自然系统的组成部分,均是多种自然因素的结合,两者都具有公共产品的属性,不能截然分开。生态破坏与环境污染有着不可分割的关系,环境离不开生态,生态本身也构成环境。污染环境可能导致生态的破坏,而破坏生态也可能加剧环境污染。例如,排放污水造成环境污染,导致生物多样性遭受破坏,从而引发生态破坏;或者由于生态遭受破坏导致自然修复能力减弱,无法完成自我修复,因而加剧环境污染的发生。环境污染本身并不能概括所有的破坏生态的情形。例如,滥砍滥伐、滥捕滥猎、过度放牧、毁林造田等等,都会导致水土流失、荒漠化、风沙肆掠等,最终损害的仍然是环境。因此,仅仅只是规定环境污染责任,显然不足以保护生态环境。另一方面,从我国立法来看,《侵权责任法》的规定与我国特别法也存在一定的脱节现象。例如,《环境保护法》第64条明确规定:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”显然,该条包括了环境污染和生态破坏两种情形,而《侵权责任法》之中并无生态破坏的概念。而且,从实践来看,生态破坏大量地侵害了公益,也可能造成私益的损害,但如果该行为并不构成污染环境,则受害人难以依据《侵权责任法》向行为人提出请求。例如,过度挖掘地下的煤炭,导致承包地的塌陷,这就构成对他人民事权益的侵害,受害人应当有权请求行为人承担侵权责任。因此,将生态损害纳入侵权法的保护范围是十分必要的,这既回应了我们的现实需求,也符合比较法最新的发展趋势
正是因为上述原因,民法典区分了私益和公益的保护,分别对污染环境和破坏生态的侵权责任作出了规定。从《民法典》侵权责任编第七章规定来看,可以将其分为两大部分:第1229条至第1233条主要是关于侵害私益的侵权责任;第1234条至第1235条是关于侵害公益的侵权责任。具体而言,一方面,《民法典》第1229条规定:“因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任。”其中没有明确指明“造成他人损害”的内涵。该条所规定的“造成他人损害”应当限于对特定民事主体的损害。例如,河流污染导致特定的养殖人的鱼虾死亡,或者导致特定的承包人的土地受到污染。再如,因环境污染导致患病,就是侵害特定主体的健康权。第1229条强调的是对私益侵害的保护。它是因环境污染和生态破坏导致特定民事主体损害而产生的责任。而《民法典》第1230条至第1233条主要适用于侵害私权的情形。另一方面,《民法典》第1234、第1235条都采用的是“造成生态环境损害”,其意在调整对公益的损害。所谓公害性,是指其并不完全是对特定民事权益的侵害,甚至可能导致国家或集体利益的损失。环境污染可能造成生态环境和自然条件的恶化,这种改变即便没有造成具体的个人损害,也侵害了社会公共利益,使社会蒙受了损害。我国《民法典》第1234条、第1235条所规定的生态环境修复责任和生态环境损害的赔偿责任,都是针对公害而确立的责任。《民法典》侵权责任编将生态破坏责任纳入其中,其实与我国环境保护立法的目的保持了一致。“环境法从成立之初就承载了对生态利益最全面最完整的表达”,环境保护立法的目的就在于确认、调整和保护自然的生态属性的规则,而对生态破坏所造成的公益损害进行规定,正是实现这一目的的重要手段。
二、从私益诉讼向公益诉讼发展
传统民法并没有涉及公益诉讼,这主要是因为民法调整的是特定民事主体的民事权益的保护,而不直接涉及公益损害的救济问题,此种损害既难以确定特定的受害人,也难以适用传统的民事责任的一般规则。但因应前述民法从私益保护到公益保护的发展趋势,有必要对上述基本立场进行必要的调整。因此,《民法典》第1234和第1235条以实体法的形式确定了环境侵权的公益诉讼。民法典中之所以要规定公益诉讼,一方面是因为侵权责任法保护范围的扩张,在公益损害的情况下,个人无法主张公共利益的损害。污染环境、破坏生态的行为既可能造成环境公共利益的损害,也可能造成私人人身、财产权益的损害,还可能同时造成上述两种损害,而环境公益诉讼的目的在于预防及修复公共利益的损害,只能由法律规定的机关和有关组织提起,特定民事主体特别是自然人,无法代表公共利益主张公益的损害赔偿。而私益诉讼的目的在于救济个人权益,只要原告与本案有利害关系,法院即不得以主体不适格为由拒绝受理。为了与《民事诉讼法》以及相关司法解释的规定相衔接,必须要在民法典中专门规定公益诉讼规则。另一方面,在实体法中规定公益诉讼也具有一定的合理性。公益诉讼的程序性问题可以由诉讼法规定,但提起公益诉讼的条件、后果仍然应由实体法规定;尤其是涉及到公益诉讼的修复责任和赔偿损失,其涉及实体权利义务的安排问题,应当由实体法作出规定。公益诉讼的问题,难以单纯依靠程序法来解决;如果缺乏实体法依据,当事人的诉讼资格就可能缺乏足够的依据,而法官就损害赔偿作出裁判也缺乏可以适用的依据。另外,民法典特别规定,法律规定的组织可以提起公益诉讼,这就允许专业性的环保组织参与环境治理,这也是治理现代化的重要标志。
《民法典》关于公益诉讼的原告,具体而言:一是国家规定的机关。通常认为,是检察机关和行使管理职责的国家机关。二是法律规定的组织。《最高人民法院关于环境民事公益诉讼适用法律若干问题的解释》第1条规定:“法律规定的机关和有关组织依据民事诉讼法第五十五条、环境保护法第五十八条等法律的规定,对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为提起诉讼,符合民事诉讼法第一百一十九条第二项、第三项、第四项规定的,人民法院应予受理。”依照该司法解释规定,可以提起环境民事公益诉讼的只有依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的社会组织。而检察机关不具有直接提起民事公益诉讼的权利,其仅能依法支持环境保护社会组织提起环境民事公益诉讼或者通过行使法律监督权督促具有原告资格的主体提起环境民事公益诉讼。
在《民法典》中规定有关组织可以提起公益诉讼也有利于促进环境生态保护中的公众参与,符合环境生态保护领域的治理主体多元化的趋势。就生态环境的治理而言,政府只是参与其中的主体之一,而不是唯一的主体。政府管理力量毕竟受到公共财政投入的限制,在信息来源、监管时效、监管主动性等方面存在一定的不足。传统的环境保护模式是以政府为主导的,但是面对日益复杂、严峻的环境问题,政府已显得力有不逮。因此,许多国家在环境生态保护方面从单纯依靠政府进行管理转向注重发挥社会公众在环境治理中的重要作用,公众参与的机制开始成为一种新的环境监督管理模式。因此,除政府管理方式之外,应当注重吸纳其他社会主体,发挥其他治理力量的作用。由此就产生了环境保护中的公共参与制度。此种模式是政府或环保行政主管部门依靠公众的智慧和力量,制定环境政策、法律法规,确定开发建设项目的环境可行性,监督环境法的实施,调处污染事故,保护生态环境的制度。公众参与原则是在实践中不断发展与总结出来的,也是经济发展和环境保护的必然趋势。《民法典》所规定的“法律规定的组织”就是对政府主导的环境保护工作的有力补充,也是公众参与原则在《民法典》中的具体体现。
需要讨论的是,《民法典》之所以在第七章的最后两条对公益诉讼作出特别规定,是因为这两条主要是针对公益损害的救济而特别设置的规则,但第1229条至第1233条的相关规则是否可以适用于公益诉讼?这确实是一个值得探讨的问题。笔者认为,至少有如下三个问题需要在法律上进行讨论:
一是《民法典》第1230条关于举证责任倒置的规则。该条规定:“因污染环境、破坏生态发生纠纷,行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”该条被称为环境侵权中的举证责任倒置规则。一般认为,该条主要适用于私益诉讼,但是否可以适用于公益诉讼?有观点认为,该条不应当适用于公益诉讼,笔者认为,该观点有一定的合理性,但应当作具体分析,一方面,对国家机关提起的公益诉讼而言,由于国家机关往往具有较强的举证能力,没有必要通过此种方式对其进行保护。私益诉讼采取举证责任倒置的前提是两个平等的民事主体之间在举证能力上存在明显差异,法律为了平衡行为人和受害人之间的关系,由举证能力更强的行为人承担举证责任,具有充分的合理性。但如果提起公益诉讼的主体是国家规定的机关,则双方当事人在举证能力上并不存在明显差异,在实践过程中,往往是由国家机关查清行为人污染环境、破坏生态的违法事实,而国家机关享有公共权力,其有很强的查清违法事实的能力。因此,并不需要进行举证责任倒置。另一方面,对法律规定的组织如环保组织等提起的公益诉讼而言,由于环保组织等主体在举证能力等方面并不具有优势,其仍然面临举证的困难,因此,仍有必要进行举证责任倒置,这也更有利于对生态环境损害进行救济。
二是《民法典》第1232条关于惩罚性赔偿的规定,原则上不适用于公益诉讼。惩罚性损害赔偿(punitive damages),也称示范性的赔偿(exemplary damages)或报复性的赔偿(vindictive damages),是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿,它具有补偿受害人遭受的损失、惩罚和遏制不法行为等多重功能。《民法典》第1232条规定:“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的,被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”关于惩罚性赔偿的规定能否适用于公益诉讼?笔者认为,关于惩罚性赔偿的规则不应适用于公益诉讼,而主要适用于私益遭受侵害的情形主要理由在于:一方面,从文义解释来看,本条使用了“被侵权人”这一表述,这表明受害人是特定的主体,而在公益诉讼中,并没有特定的被侵权人。例如,在造成土壤污染的场合,应当由土地使用权人提出请求惩罚性赔偿,而不能通过公益诉讼请求惩罚性赔偿。而在河流污染导致原有饮用、灌溉等功能丧失,土壤破坏造成生态承载能力下降等情形,有时很难确定具体的被侵权人,此时就应当允许提起公益诉讼,但是对污染环境破坏生态的行为并不能请求承担惩罚性赔偿的责任。另一方面,从体系解释来看,《民法典》将污染环境、破坏生态的惩罚性赔偿规则规定在公益诉讼之前,这也表明其主要是针对私益损害的情形而言的。此外,如果采取公益诉讼的方式,由国家规定的机关或者法律规定的组织取得该部分赔偿金,也缺乏正当性
三是提起诉讼的主体能否对公益作出处分。公益赔偿一般不具有侵权损害赔偿所具有的一定程度的任意性。在提起公益诉讼的过程中,涉及公共利益的损失,提起诉讼的主体能否减免赔偿数额,或者与对方达成和解,这确实是一个值得探讨的问题。一般情形下,由于生态损害赔偿涉及公共利益,并非主体的私人利益,提起公益诉讼的主体无权就公共利益作出处分。尤其是国家机关提起公益诉讼时,国家机关在缺乏法律规定时也不具有处分公共利益的职权。
三、从单纯的赔偿转向兼顾预防
(一)增加了惩罚性赔偿以强调预防功能
如前所述,惩罚性赔偿主要是针对那些具有不法性和道德上的应受谴责性的行为而适用的,就是要对恶意的不法行为实施惩罚。这种惩罚与补偿性的损害赔偿有所不同。惩罚性赔偿则通过给不法行为人强加更重的经济负担来制裁不法行为,从而达到制裁的效果。我国原《侵权责任法》规定了对环境侵权的损害赔偿,改变了过去单纯依据行政罚款的方式对环境侵权进行惩罚,通过引入民事责任实现了对环境的多种保护手段。具有重要的进步意义。但是,单纯依赖损害赔偿仍然具有明显的不足。一方面,受害人要举证证明其实际损害尤其是证明损害后果与污染环境、破坏生态坏境之间的因果关系非常困难。另一方面,由于损害鉴定评估周期长、费用高,有些案件中的鉴定费用甚至超过赔偿金额,因此损害赔偿在某些情形下可能难以弥补实际损害,甚至很难遏制污染环境、破坏生态的行为,造成了实践中违法成本低、守法成本高等问题,因此有必要引入惩罚性赔偿制度,通过大大提升违法成本,对恶意损害环境生态的行为进行阻吓。
《民法典》第1232条规定了故意违法造成环境污染和破坏生态的惩罚性赔偿,对故意破坏生态环境行为的发挥遏制作用,有利于防范侵害生态环境的行为。一方面,补偿性赔偿要求赔偿受害人的全部经济损失,在性质上乃是一种交易,等于以同样的财产交换损失。但从我国环境保护的实践来看,由于信息不对称等原因,受害人对于损害的证明十分困难,往往在造成严重后果的情形下,损害赔偿的数额却十分有限。违法成本低、执法成本高的问题始终难以得到有效解决。通过引入惩罚性赔偿则可以有效地对环境破坏行为予以遏制。另一方面,惩罚性赔偿针对的是行为人故意实施污染环境、破坏生态行为。行为人故意实施污染环境、破坏生态行为的,具有较强的主观恶性,因此法律对于当事人科以惩罚性损害赔偿,实际上是对行为人主观恶意的一种惩罚。正如美国学者派特莱特认为,遏制与单个人的责任没有联系,遏制是指确定一个样板,使他人从该样板中吸取教训从而不再从事此行为。
然而,惩罚性赔偿又不同于行政制裁方式,因为它毕竟属于民事责任而不是行政责任的范畴。惩罚性赔偿制度只是给予受害人一种得到补救的权力,而没有给予其处罚他人的权力。受害人是否应当获得赔偿以及获得多大范围的赔偿,都应由法院来最终作出决定。笔者认为,惩罚性赔偿并不是要将赔偿的费用均交给受害人,而是应当先去弥补受害人的实际损害,之后再将余下的数额主要用于修复生态损害。在对受害人赔偿后,应当将剩余赔偿金专款专用惩罚性赔偿与费用修复的赔偿不能并处。
(二)将制止和防止损害发生或扩大的费用纳入赔偿范围
《民法典》第1235条第5项明确规定,违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权主张“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”。《环境侵权责任司法解释》第15条规定:“被侵权人起诉请求污染者赔偿因污染造成的财产损失、人身损害以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要措施所支出的合理费用的,人民法院应予支持。”《民法典》的该条规定是对《环境侵权责任司法解释》第15条规定的吸收。之所以将这一费用作为赔偿的项目,主要是考虑到应当将这些损害控制在最小的范围内,从而也实现对后续治理与修复工作的开展。例如,受害人的养殖场受到污染,为了消除污染物防止损害进一步扩大而聘请专业人员进行环境治理的费用,也应当得到救济。在司法实践中,有的法院判令行为人将应当赔偿的生态修复资金打入当地的生态环境损害赔偿资金账户,用于对涉案地的生态破坏的修复及补偿。如果生态环境损害无法恢复或者恢复成本过高的,也可以参考虚拟成本治理法计算修复费用。通过上述方式,对行为人起到制裁作用,同时对生态环境起到修复作用。
(三)《民法典》第1167条规定可以适用于环境和生态侵权
就《民法典》侵权责任编的一般规则而言,第二章将责任承担的方式修改为损害赔偿,表明侵权责任编以损害赔偿为中心。但是侵权责任编同时也将预防性的责任提前至一般规定中,并且与损害赔偿的归责原则相对应,表明事后的赔偿责任和预防性责任是并重的。应当看到,这些预防性的责任在环保领域更具有直接性,因为环境本身具有不可逆性,虽然可以进行一定的修复,但完全修复极为困难。因此,环境保护领域首先是制止侵害,防止损失的进一步扩大。尤其应当看到,这些预防性责任无须证明损害的发生,也不以过错为要件,也不适用诉讼时效,这更有利于预防性责任的适用,以避免环境和生态损害的发生和进一步扩大。例如,预防性责任包括消除危险,当损害有可能发生时,就可以请求消除危险,以避免损失的现实化。
四、从损害赔偿向生态环境修复转化
(一)生态环境修复责任的范围
《民法典》第1234条规定:“违反国家规定造成生态环境损害,生态环境能够修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复,所需费用由侵权人负担。”依据这一规定,在破坏生态的情况下,能够修复的,应当进行修复。所谓能够修复,是指以现有的科学技术水平等能够将生态环境恢复到损害发生前的相应状态,恢复生态功能。过去我们对环境损害仅注重货币赔偿,但货币赔偿的标准难以确定,出于各种考虑,法院判决支持的赔偿数额比较有限;另外,赔偿金也经常被挪用,并未用于环境修复;赔偿结束后甚至出现更为严重的环境污染。当然,与过去纯粹的政府罚款方式相比,货币赔偿有一定的合理性,我国司法实践也采取了“谁污染,谁治理,谁损害,谁赔偿”的环境立法宗旨,通过责令行为人赔偿损害,有利于维护环境,保护生态。
因为行政罚款存在较大任意性,而且罚款的相当部分并没有用于环境修复。因此,《侵权责任法》规定了环境损害赔偿责任,这相对于过去有所进步,但仍然不能有效解决环境保护的问题。正是因为这一原因,民法典将生态环境修复责任作为首要的责任形式,此种责任实际上是一种行为责任,其本质上是恢复原状,要求侵权人尽可能地将所破坏的生态环境恢复到损害发生前的状态。在修复主体上,可以责令行为人自己修复,要求其采取切实的行动来修复生态环境;也可以委托第三方专业机构来进行修复,费用由侵权人承担。尤其应当看到,从可行性上来说,目前生态环境修复技术已有了长足的进步,可以为生态修复提供足够的保障。
依据《民法典》第1234条,生态环境损害修复责任有两种方式:一是由行为人自己修复。修复责任以生态环境能够修复为要件,对于能够修复的由侵权人在合理期限内承担修复责任。对于生态环境的破坏,为避免损害的扩大,修复期限不能无限延伸,而必须在合理期限内进行。合理期限应当依据现有的科学技术水平,结合生态环境破坏程度进行综合判断。由于侵权责任应当以恢复原状为目的,因此生态修复应当达到恢复原状的效果。二是委托他人修复。此种方式也被称为替代性修复,即行为人未在期限内完成修复时,应当由国家规定的机关或者法律规定的组织自行或者委托他人进行修复,同时由行为人承担费用。从实践来看,因为生态破坏的修复责任是技术性非常强的责任,需要由具有资质的组织进行修复。而行为人往往不具有相应的资质或能力,因此,行为人自行修复有时不仅不可能按期完成修复,甚至可能导致二次污染。所以,委托修复的方式是一种比较可行的方法。委托他人进行修复可以确保环境恢复的及时性与有效性,在这种责任承担方式下,虽然修复的行为由他人完成,但这并不意味着修复责任的移转,相反,侵权人仍然是修复责任的承担者。
问题在于,环境修复责任与惩罚性赔偿能否并用?笔者认为,这两种责任不能并用,主要理由在于:第一,惩罚性赔偿的主要功能是使被侵权人的损害获得补救,而不让其从中获利;第二,由于惩罚性赔偿中的部分费用应当用于修复环境破坏,惩罚性赔偿也具有修复环境的作用,即惩罚性赔偿的重要功能在于修复环境、保护生态。惩罚性赔偿并非是给予被侵权人,而是要用于环境修复。如果行为人承担了惩罚性赔偿之后,还要承担环境修复责任,则意味着他承担了双重的责任。第三,环境修复责任只能通过公益诉讼的方式来实现而惩罚性赔偿是以私益诉讼的形式来实现,两者无法兼容。如果环境管理部门需要对行为人进行惩罚,可以通过行政处罚的方式进行,没有必要通过惩罚性赔偿的方式。第四,避免过分加重企业负担。如果二者并用,则意味着企业在承担环境修复责任之外,还需要承担惩罚性赔偿责任,两者并用可能违反了比例原则,将过分加重企业的负担。
(二)生态环境损害的赔偿责任
《民法典》第1235条就生态环境损害的赔偿责任作出了规定,尤其明确了其赔偿的范围。据此,违反国家规定造成生态环境损害的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人赔偿相关损失和费用。法律上之所以对生态环境损害赔偿的范围作出规定,是因为在生态环境破坏的情形下,损害类型较多,恢复生态的费用和种类也较为复杂,法律上有必要对其作出明确规定,以确保法律运行的统一。因此,本条主要列举了如下几种损失和费用:一是生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失。二是生态环境功能永久性损害造成的损失。这种损失针对的是不可逆的生态环境破坏,这种损失相较于第一种损失更为严重。例如,地下水被污染后,需要经过数百年的自然净化才能使生态修复,此种情况属于生态环境功能的永久性损害。但需要注意的是,永久性是一个相对的概念,凡是需要经历漫长的生态自我修复过程的,均应当认为构成永久性的损失。例如,大面积的森林砍伐造成植被破坏,无法在短时间内恢复植被;土壤大面积遭受有毒化学物质严重污染,在现有技术条件下短期内无法恢复,均应当包括在内。由于生态环境功能的永久性损害是无法恢复的,因此,行为人无法通过生态恢复的责任形式承担责任。在此情形下,行为人只能承担赔偿责任。三是生态环境损害调查、鉴定评估等费用。在造成生态环境损害事故之后,首先需要确定实际损害的范围,因此,就需要进行调查和鉴定评估等。对于生态环境损害事故发生后,调查、鉴定评估等费用,行为人应当承担责任。但责任人应当承担的费用可能并不以上述费用为限,在环境保护部制定的《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》中,对应急处置费用的种类和计算方法进行了详细的规定。各级政府与相关单位针对可能或已经发生的突发环境事件而采取的行动和措施所发生的费用也应当予以赔偿。四是清除污染、修复生态环境费用。造成环境污染和生态破坏之后,需要清除污染,从而达到修复生态的目的。污染清理费用指对污染物进行清除、处理和处置的应急处置措施,包括清除、处理和处置被污染的环境介质与污染物以及回收应急物资等产生的费用。修复生态环境费用是指行为人在自己未能在合理期限内修复时,应当支付的由他人代为修复的费用。五是防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。上述损失和费用的赔偿目的主要是致力于恢复生态环境。
问题在于,对于上述损失的赔偿,其主要涉及的是公益,索赔人是否有权就赔偿额做出减让的处分行为?笔者认为,对于私权而言,如果不涉及第三人或者公共利益,那么权利人当然可以自行处分权利。但是,对于关涉到第三人利益或公共利益的场合,权利的行使或者放弃则应当受到限制。由于前已述及,《民法典》侵权责任编中所规定的生态环境破坏的责任所保护的不限于私益,而同样关涉公益。因此,在涉及公益的情形下,权利人对此处的赔偿请求权的处分,无论是放弃,抑或是减让请求额等,均应当受到限制,从而避免因权利处分导致的第三人与公共利益的不当减损。
结语
《民法典》是私法的基本法,以保障私权为核心,但这并不意味着其完全不涉及公益的保护问题。《民法典》侵权责任编在关于环境破坏责任的规定中,就充分体现了《民法典》在保障私益的基础上对公益保护要求的回应,它回应了现代社会资源环境恶化情形下保护环境、维护生态的现实需要,同时也彰显了《民法典》所具有的时代特色与实践特色。


上一篇:周伟:认定“不依法履行职责”的几项标准

下一篇:王炜 张源:环境侵权惩罚性赔偿适用要件分析

湘ICP备17007639号   |