苏州市吴江区检察院诉吴江区国土局行政公益诉讼案

【公益诉讼人和被告】

公益诉讼人：苏州市吴江区人民检察院。

被告：苏州市吴江区国土资源局，住所地苏州市吴江区松陵镇鲈乡南路1933号。

【基本案情】

苏州市吴江区人民检察院在履职中发现，梅臻宏、侯志刚、周伟宏3人分别违反土地管理相关法律法规，非法占用耕地，改变被占用土地用途，毁坏耕地。苏州市吴江区国土资源局已对其分别作出行政处罚决定，但该3人仍未全面履行行政处罚，未恢复土地原状。具体如下：

一、2012年11月，梅臻宏未经批准擅自占用苏州市吴江区同里镇肖甸湖村4组集体土地9333平方米建造堆场。至2012年12月15日苏州市吴江区同里国土资源所下发《责令停止违法行为通知书》，堆场已经建成，并造成土地硬化，硬化的面积为14400平方米。经现场勘测并对照苏州市吴江区同里镇土地利用总体规划图和土地利用现状图，梅臻宏所占用的土地不符合土地利用总体规划，地类为农用地。被告苏州市吴江区国土资源局于2013年5月8日作出吴国土资罚字〔2013〕21号《行政处罚决定书》，决定处罚：1、限梅臻宏在收到处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2、退回非法占用的9333平方米集体土地。

二、2013年7月，侯志刚未经批准擅自占用苏州市吴江区汾湖高新区黎里镇乌桥村集体土地面积4395.5平方米建造厂房，至2013年7月16日苏州市吴江区汾湖国土资源分局下发《责令停止违法行为通知书》，厂房当时已基本竣工，厂房建筑面积2553.5平方米。经现场勘测并对照苏州市吴江区黎里镇土地利用总体规划图和土地利用现状图，侯志刚所占用的土地不符合土地利用总体规划，地类为农用地。被告苏州市吴江区国土资源局于2014年5月12日作出吴国土资罚字〔2014〕9号《行政处罚决定书》，决定处罚：1、限侯志刚在收到处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用4395.5的土地上新建的厂房，恢复土地原状（厂房建筑面积2553.5平方米）；2、退回非法占用的4395.5平方米集体土地。

三、2014年3月，周伟宏未经批准擅自占用苏州市吴江区平望镇金联村6组集体土地面积8228.6平方米建造停车场，至2014年3月27日苏州市吴江区平望国土资源分局下发《责令停止违法行为通知书》，停车场已经建好。经现场勘测并对照苏州市吴江区平望镇土地利用总体规划图和土地利用现状图，周伟宏所占用的土地不符合土地利用总体规划，地类为农用地。被告苏州市吴江区国土资源局于2014年4月28日作出吴国土资罚字〔2014〕17号《行政处罚决定书》，决定处罚：1、限周伟宏在收到处罚决定书之日起15日内拆除在非法占用8228.6的土地上新建的停车场，恢复土地原状；2、退回非法占用的8228.6平方米集体土地。

上述《行政处罚决定书》生效均已超过一年以上，但梅臻宏、侯志刚、周伟宏3人均未按照行政处罚要求进行整改，苏州市吴江区国土资源局也未采取积极有效措施督促被处罚人恢复土地原状。

【诉前程序】

2015年7月，苏州市吴江区人民检察院向苏州市吴江区国土资源局发函，建议该局积极履行土地管理职责，将上述土地违法案件移送苏州市吴江区公安局依法审查。2015年8月，苏州市吴江区国土资源局分别向梅臻宏、侯志刚、周伟宏3人送达《违法用地限期整改通知书》，要求其落实整改，消除违法状态。根据苏州市吴江区国土资源局于2015年9月18日的书面回复及苏州市吴江区人民检察院的现场勘查，梅臻宏、侯志刚、周伟宏3人整改仍不到位。2015年11月12日，苏州市吴江区人民检察院再次向苏州市吴江区国土资源局发送检察建议，建议苏州市吴江区国土资源局及时采取相应措施恢复土地原状，避免土地资源造成毁坏。根据苏州市吴江区国土资源局于2015年11月19日的书面回复及苏州市吴江区人民检察院的现场勘查，梅臻宏、侯志刚、周伟宏3人仍未复垦整改到位。其中，梅臻宏非法占用的土地仍存在地面硬化、存放钢管等物品；侯志刚非法占用的土地回填土壤复垦后地面下仍为硬化地面；周伟宏非法占用的土地仍存在地面硬化、存放大量机械设备等物品。

至本案提起诉讼前，梅臻宏、侯志刚、周伟宏3人所占用的耕地仍未完全恢复土地原状。

【提起公益诉讼情况】

经层报最高人民检察院批准，2016年4月8日，苏州市吴江区人民检察院以苏州市吴江区国土资源局为被告向苏州市吴江区人民法院提起吴江检行公诉〔2016〕1号行政公益诉讼，请求：1、确认被告苏州市吴江区国土资源局在作出行政处罚决定后未依法及时采取进一步措施，以积极实现行政处罚决定内容的不作为违法；2、判令被告依法履行土地管理职责，及时恢复土地原状。

苏州市吴江区人民检察院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。……”等规定，被告苏州市吴江区国土资源局负有土地管理的职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，被告苏州市吴江区国土资源局在梅臻宏、侯志刚、周伟宏3人既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不履行行政处罚决定的情况下，应积极履行土地管理职责，依法申请人民法院强制执行，但至今被告也未向人民法院申请强制执行。被告苏州市吴江区国土资源局经本院督促履职后，仍未依法积极正确履职，未及时采取相应措施恢复土地原状，致使毁坏耕地至今仍未恢复原状，土地资源依然处于受损状态。因此根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十一条的规定，向苏州市吴江区人民法院提起行政公益诉讼。

本案诉讼提起后，引起江苏省、苏州市国土部门的高度重视，苏州市吴江区国土资源局认真研究和部署，采取有效措施，全面落实了整改。截止开庭前，梅臻宏、侯志刚、周伟宏违法占用的地块均落实复垦，已具备了耕作的基本条件。因此，苏州市吴江区人民检察院变更诉讼请求为：确认被告苏州市吴江区国土资源局在作出行政处罚决定后未依法及时采取进一步措施，以积极实现行政处罚决定内容的不作为违法。

【裁判情况】

2017年2月4日，苏州市吴江区人民法院依法公开开庭审理此案并当庭作出判决。苏州市吴江区人民法院认为，苏州市吴江区国土资源局作为县级人民政府土地行政主管部门，依法负有对辖区内的土地进行管理和监督，并对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的法定职责。本案中，苏州市吴江区国土资源局在2012年12月至2013年7月间发现第三人存在违法情形后立即进行制止并于2013年5月至2014年5月间依法作出限期恢复土地原状的行政处罚决定，在作出行政处罚决定后向第三人所在镇区党委政府发出告知函，对违法用地当事人进行警示约谈，对拒不整改的依法申请耕地严重破坏程度认定并移送公安机关，履行了一定的管理职责；但第三人未完全履行行政处罚决定所确定的义务将非法占用并毁坏的耕地恢复原状，苏州市吴江区国土资源局既未申请法院强制执行，也未采取有效措施恢复土地原状，直至2016年4月苏州市吴江区人民检察院提起公益诉讼时毁坏耕地仍未恢复原状，土地资源依然处于受损状态，因此，苏州市吴江区人民法院对苏州市吴江区国土资源局在作出行政处罚决定后没有及时采取进一步措施以积极实现行政处罚决定内容的行为违法予以确认。判决: 确认被告苏州市吴江区国土资源局在作出行政处罚决定后未依法及时采取进一步措施，以积极实现行政处罚决定内容的不作为违法。

【点评】

本案是全省检察机关开展公益诉讼试点工作以来，首批向高检院层报并获批准、江苏省首例提起并首例判决的行政公益诉讼案件。一是办案单位充分发扬了改革精神、拼搏精神、创新精神。在案件办理过程中，苏州市吴江区人民检察院主动邀请省、市检察院参加案情研讨会，听取了每阶段案情汇报，加强对证据收集、诉前程序、现场勘验以及起诉书制作、庭前准备、开庭审理等方面的研究和指导。听取省检察院有关案件办理的意见，并多次将案件办理情况和进度向检察长进行汇报。苏州市吴江区人民检察院就该案诉讼程序方面的问题与法院进行了持续沟通，并与法院在诸如公益诉讼人法律地位、举证责任、出庭规则等方面初步达成共识。苏州市吴江区人民检察院与区人民法院、区国土资源局召开三方庭前会议，对证据进行交换展示，进一步明确案件争议焦点。二是案件办理达到了很好的法律效果，具有示范作用。因苏州市吴江区国土资源局在起诉后对三起违法用地进行了复垦整改，在苏州市吴江区人民法院主持下，确定无锡市国土资源局为土地复垦整改验收机构，经验收，三起违法用地均已符合耕地耕作要求，苏州市吴江区人民检察院第二项要求吴江国土局“依法履行土地管理职责，及时恢复土地原状”的诉讼请求得到满足，经检察长审批同意变更诉讼请求为“确认被告苏州市吴江区国土资源局在作出行政处罚决定后未依法及时采取进一步措施，以积极实现行政处罚决定内容的不作为违法”。庭前，办案人员认真审查各项证据材料，正确把握事实和证据关键点，确保了案件基本事实证据到位，做好开庭预案工作。派出两名检察人员出庭，负责案件庭审。吴江检察院前期工作准备充足，庭审过程中检察人员陈述事实清楚、证据确实充分，最终法院支持了苏州市吴江区人民检察院的诉讼请求，判决确认被告苏州市吴江区国土资源局在作出行政处罚决定后未依法及时采取进一步措施，以积极实现行政处罚决定内容的不作为违法。三是案件办理达到了很好的社会效果。本起诉讼不仅直接促使涉诉土地获得整改，遏制了苏州全市违法用地势头，更对国土资源监管部门乃至其他行政机关产生很大的警醒作用，土地资源得到有效保护，行政检察监督工作得到进一步拓展，行政机关依法行政得到有力推动。