南通市港闸区检察院督促保护大生纱厂文物行政公益诉前程序案

南通市港闸区检察院督促保护大生纱厂文物

行政公益诉前程序案

——公益诉讼“等”外探索推动解决文物保护利用难题

【基本案情】

大生纱厂由清末状元张謇在1895年创建，2006年经国务院核定并公布归入全国重点文物保护单位。其因建厂至今一直在原址进行生产活动而具有独特价值，成为研究中国近代民族工业发展史的“活标本”。大生纱厂使用人在经营中将临街有关历史建筑破墙开店；同时，在大生纱厂的建设控制地带内存在临时搭建、无证无照制售风味小吃等情况，影响了大生纱厂建筑本体安全，破坏了文物保护单位整体历史风貌，损害了社会公共利益。

【检察履职情况】

南通市港闸区检察院于2019年5月依职权发现该线索后，予以立案调查。经实地调查、检索历史文献、调阅文物资料和咨询专业人士，发现大生纱厂的文物管理涉及多个部门和单位，存在“主管部门无力去管、协同部门不知要管、使用单位不善于管”的问题。主管部门负责指导不可移动文物保护、利用和管理，并承担文物安全管理和督察职能，但由于专业力量不足，指导管理难以细致到位；协同部门对文物保护单位保护范围和建设控制地带内搭建设施、个体经营活动负有监管职责，但由于文物保护信息渠道不畅，导致审批和管理存在盲区；大生纱厂实际使用人应合法使用文物并承担修缮保养责任，但限于经费人力等原因，修缮管理难以做精做专。

南通市港闸区检察院在查明文物保护不力事实、厘清文物管理利用职责的基础上，向相关行政机关发出诉前检察建议，列明共同确认的文物保护不力事实，指出其法定行政管理职责，督促行政机关在各自职责权限范围内依法查处违法行为，协调推进执法措施，共同消除文物安全隐患。为配合行政机关落实检察建议，南通市港闸区检察院还向文物使用人发出书面建议函释法说理。

为推动检察建议落实，南通市港闸区检察院采取圆桌会议方式，做好三方面工作。一是正确处理文物保护与合理利用的关系，支持辖区主管部门专业管理。与主管部门共同在大生纱厂召开圆桌会议，邀请市文物专业人员现场指导文物使用人有序做好文物建筑腾退、修缮工作，对今后合理开发利用大生纱厂历史文化资源提供政策咨询和规划建议。二是正确处理文物保护与企业经营的关系，推动文物使用人具体管理。大生纱厂文物建筑门类多、分布散，针对文物实际使用人对文物保护的模糊认识和不当使用行为，检察机关释明文物保护法律法规对文物使用人权利义务的规定，并为妥善处理文物建筑腾退等事项提供法律咨询。三是正确处理文物保护与民生民利的关系，促进相关行政执法部门协同管理。针对建设控制地带内违法搭建、违章经营等问题，再次通过圆桌会议形式，邀请相关执法部门共同协商，根据职责范围各自认领问题、提出疏堵结合的解决方案，并制订《港闸区文物管理与保护工作职能部门综合协调办法》，建立长效机制共同破解文物保护难题。

在检察机关发送检察建议、组织圆桌会议、加强跟进协调等措施下，主管部门指导文物使用人与临街文物建筑中的经营单位解约，推进围挡修缮工作；开展大生纱厂文物建筑火灾隐患专项排查，消除安全隐患。相关协同部门积极配合，对建设控制地带内的临时搭建、违章经营等情况进行调查处理，对临时搭建的传统食品小作坊进行拆除，引导经营户另辟合规场所，既保留了古镇传统风味小吃，又改善了文物周边环境。

检察机关并不就案办案，在南通市港闸区检察院推动下，以大生纱厂文物保护为契机，主管部门牵头成立区文物保护监督领导小组，委托南通大学专业团队在全区开展一般不可移动文物复核工作，加强文物资源基础管理，并在全区组建文物监督巡查队伍，严格文物保护日常监督；区政府决定成立港闸区文物管理委员会，加强对全区文物管理与保护工作的领导，实现了办理一案、治理一片的效果。

【发布意义】

文物保护属于检察机关公益诉讼“等”外探索范围。通过行政公益诉讼诉前建议方式建议主管部门积极履行文物保护与专业指导的职责，推动文物使用人正确处理文物保护与企业经营的关系，促进相关部门协同解决文物保护与群众生活需求的难题，最终通过圆桌会议整合各方力量协同解决文物保护利用困局，切实发挥了检察公益诉讼的监督与助力作用，共同维护了城市历史文脉，保留了城市历史文化记忆。

本案中，因历史原因各类损害文物安全和环境的问题长期交织在一起，涉及多个行政执法机关职责。检察机关一是立足公益监督职责，厘清文物保护困局中的症结，逐一确定行使相关管理职权的行政机关，依病症找良方，确保监督对象准确；二是借助外脑，对文物保护中的专业问题，及时咨询业内人士，慎重认定文物受侵害事实并提出相应的检察建议，确保建议措施正确；三是善意监督，抓住区委出台支持检察公益诉讼工作意见的契机，主动牵头，经多轮圆桌会议协商，使多个行政机关成为文物保护的一致行动人，司法力和行政力并举，共同支持文物使用人做好全国重点文物保护单位的修缮保养利用工作，真正形成文物保护合力。

习近平总书记指出“文化是城市的灵魂。城市历史文化遗存是前人智慧的积淀，是城市内涵、品质、特色的重要标志”。本案中涉及的大生纱厂部分文物建筑，正是张謇留给南通这座中国近代第一城的重要历史文化遗存。检察机关立足职能、主动作为，践行职责担当、体现司法善意，在公益保护中打造检察产品，提升检察贡献度，收到了良好效果。