上海市虹口区人民检察院督促区建设和管理委员会等对建筑附属构件高空坠落危害公共安全履职行政公益诉讼案

【关键词】

高空坠物 公共安全 检察建议 城市治理

【要旨】

建筑物高坠问题是行政监管的难点，也是危害公共安全的痛点。检察机关立足公益监督职能，以制发检察建议为切入点参与高空坠物处置工作，并一担到底，以对人民群众高度负责的态度解决行政监管中的新堵点，高效督促相关行政监管部门依法全面履职，彻底消除高空坠物公共安全隐患，助力城市精细化管理，维护城市公共安全。

【基本案情】

水木年华花园位于虹口区广灵四路866号，近年来，该小区房屋外墙装饰性构件多次出现局部掉落的情况，已发生多起坠落物砸损机动车事故，而且越来越多的装饰性构件呈现出加速损坏的趋势，现有构件普遍存在损伤加剧、继续脱落的风险，对小区公共安全造成重大隐患。为消除安全隐患，虹口区院曾向虹口区住房保障和房屋管理局、凉城新村街道办事处、上海市建设工程质量安全监督总站分别制发检察建议。在区院积极督促下，相关监管部门均认真履职，全力推进高坠隐患处置工作，但正当工程项目取得实质性进展的时候，在具体操作层面出现了新的堵点，高坠隐患处置工作被迫停滞。

【调查和督促履职】

虹口区院接群众反映，水木年华小区多栋房屋外墙脱落，持续多年一直未得到解决，存在严重公共安全隐患。经深入调查后发现群众反映情况属实，该小区内共有8幢高层住宅，于2007年竣工验收，几乎所有房屋外墙装饰性构件均存在严重高坠隐患。2019年，虹口区院分别从监督指导物业落实应急处置方案、指导业委会在紧急情况下履行法定职责、建设工程质量监管三个角度向区房管局、凉城新村街道、市建安质监总站制发检察建议，要求三机关分别依照相关规定履行监管职责，尽快解决外墙脱落事件，消除高坠隐患。上述监管部门均采纳检察建议，积极履职，第一时间采取搭建钢结构脚手架等应急防范措施，多次召开沟通处置会议，在相关部门积极沟通协调和虹口区院积极参与下，促成建设单位与小区业主就高坠隐患处置施工方案达成一致。

相关施工方案顺利通过上海市住宅修缮工程质量检测中心组织的专家评审，施工队进驻小区着手准备施工，但该工程是纳入建管平台还是房管平台进行监管产生了争议和分歧，直接导致相关工程施工项目无法顺利开展、工期被一再延迟。在此期间，水木年华小区内仍不断发生装饰性构件脱落事件，且前期采取的搭建钢结构脚手架等应急防范措施具有次生安全隐患，不时有居民被绊倒、碰伤，在2020年5月，钢结构脚手架处发生了一起火灾事故，小区公共安全再一次面临严峻挑战，消除外墙高坠隐患迫在眉睫。

通过参与前期处置工作和进一步调查核实，虹口区院认为：

1.建设单位提出的高坠隐患处置施工方案系对原施工行为的延续。依据专业检测结论，导致该小区产生高坠隐患的原因是建设单位未按图施工，系由建设单位实施的因施工质量引发的高坠隐患。由建设单位提出的高坠隐患处置施工方案，是对原违法施工行为的整改，系原施工行为的延续，属于建设工程，不同于对建筑物的一般维修。

2.区建管委应将高坠隐患处置施工项目纳入区建管平台监管。依据《关于印发〈关于本市房屋外墙墙面及附着物、建筑附属构件的高空坠物隐患问题处置工作意见〉的通知》（沪精推办〔2019〕10号文）的相关规定，高坠隐患处置应遵循“属地管理”原则。同时，依据《建设工程质量管理条例》《上海市建设工程质量和安全管理条例》《上海市建设工程质量监督管理办法》《上海市建设工程质量安全监督工作规定》等相关规定，区建管委作为本行政区域内建设工程质量和安全的监管机构，应将由建设单位实施的因施工质量引发的高坠隐患处置工程项目纳入区建管平台监管。

为有效解决外墙脱落事件，尽快消除高坠隐患。虹口区院于2020年6月5日向区建管委提出检察建议，建议其依法依规履行监管职责，将由建设单位实施的水木年华花园小区高坠隐患处置项目及时纳入区建管平台监管；履行法定监管主体职责，加强对该项目施工工程的监管，确保施工安全和质量；依法依规做好该项目的竣工验收和备案工作；联合区房管局、凉城新村街道等相关部门，做好该项目的事前、事中、事后监管工作。

区建管委于2020年6月15日回复虹口区院，表示已将水木年华花园小区高坠隐患处置项目纳入区建管平台管理，将对该项目施工进行监管。经过半年的施工整改，水木年华小区外墙装饰性构件脱落危害公共安全问题得到完全解决，高坠隐患已彻底解除，受损社会公益得到有效保护。

【典型意义】

近年来，高坠悲剧频频发生，人们越来越担忧“头顶上的安全”。虹口区院认真落实上海市、虹口区关于城市精细化管理工作要求，对标最高标准、最好水平，通过履行公益诉讼检察职能，在案件中寻求高坠隐患解决方案，推动行政机关依法履职，有效保护城市公共安全，让人民群众有一个安居乐业的生活环境。

1.梳理法律法规，明确行政监管依据

高空坠物引发的公共安全问题是基层行政监管中的难点、堵点。由于住宅类房屋外墙及附着物、附属构件的高坠隐患处置往往涉及民事、行政甚至刑事法律关系，既无统一法律指引，在实践中又无明确操作细则及参考案例，因此相关行政管理部门在解决路径和监管责任上容易产生分歧意见和不同认识。虹口区院针对这一情况，全面梳理相关法律法规及政策操作规范，并听取了相关行业专家的论证意见，结合水木年华小区的具体情况，探索性地提出“由建设单位实施的因施工质量引发的高坠隐患处置工程项目系对原行为的整改和延续”，由此确定了该小区高坠隐患处置工作的原则和依据。并积极主动召开由各相关监管部门参加的沟通协调会，对案件事实进行深入剖析，对法律政策进行会商研判，明确监管部门职责分工，推动施工项目按照时间节点落实完成。

2.秉持负责态度，高效破解公益难题

公共安全是公共利益的重要体现，积极、稳妥、审慎探索公共安全领域公益诉讼是公益保护的应有之义。水木年华小区高坠隐患持续多年，相关安全防范措施仍未完全落实到位，虹口区院立足公益监督职能，深入监管一线，紧抓公共安全应急环节，及时向相关监管部门制发检察建议。同时持续跟踪监督，参与推进整改，以对人民群众高度负责的态度，一担到底。面对施工方案审核通过、施工队伍准备就绪、人民群众翘首以待的大好局面，难道就因行政监管部门职责分工问题而戛然而止吗？虹口区院公益诉讼迅速出击，向区建管委制发检察建议，并针对公益损害继续扩大的紧急情形，要求其在15日内回复履职情况，取得了立竿见影的效果。短短15日的督促回复期成为了解决困扰多年问题的“临门一脚”，彻底消除了人民群众“头顶上的安全”隐患，真正解决了人民群众的操心事、烦心事、揪心事，切实提升了人民群众的幸福感、获得感、安全感。

3. 打造行业先例，提供城市治理样板

在已建成入住小区，将由建设单位实施的高坠隐患处置施工项目纳入建管平台，属上海先例，具有良好示范效应，为推动沪精推办〔2019〕10号文进一步落实，解决本市房屋外墙墙面及附着物、附属构件的高坠隐患问题提供了检察方案。同时，为保障工程施工安全及居民居住安全，创新性地成立了由区检察院、区建管委、区房管局、区建安质监站、凉城新村街道、水木年华小区业委会联合组成的指导工作小组，形成多方联动，有效提升了相关工程项目的开展速度和效果。虹口区院及时召开专题研讨会，邀请公益诉讼专家委员会的相关专家开展高坠安全问题研讨会，总结办案工作经验，宣传扩大公益保护成效，为解决城市管理突出问题，提升精细化管理水平提供样板。