宁波市鄞州区热废水污染环境行政公益诉讼案

【关键词】

美丽河湖 热水污染 行政公益诉讼

【要旨】

水体热污染排放严重危害生态环境，加重城市热岛效应，为法律所禁止。宁波市鄞州区人民检察院通过积极调查、充分磋商，制发诉前检察建议，有效制止违法行为人长期向河流排放含热废水的行为，并将水污染案件的办理范围由有毒有害物质的排放扩展到了热污染排放领域，为类似案件的办理提供了参考。

【基本案情】

2020年2月，宁波市鄞州区人民检察院在工作中发现，鄞州区内热力公司因管理不善导致辖区内多处热力管线长期存在热废水直排的现象，排放口蒸汽升腾，经测量排放口温度最高达近百摄氏度，远高于河水温度。经调查，仅沿前河路河道两侧、天童路河道两侧就有几十处热废水排放点，这些排放点点位密集且存在多年，因其所处位置隐蔽故其危害性不为一般人所知，更缺乏关注。经咨询相关专家得知，热污染是由日益现代化的工业生产和生活排放的废热所造成的环境污染，具有很大的危害性，其危害一是污染水体。水温升高会导致水中溶解的氧减少，引起水中鱼虾等水生物死亡；水中处于缺氧状态可使厌氧菌大量繁殖，有机物腐败加重，进而影响到生态平衡；二是间接引发疾病。许多流行性疾病，如流感、伤寒、流行性出血热等，在一定程度上都与热污染有关；三是污染大气；四是加重城市热岛效应。正因为热污染存在上述危害，法律明令禁止未采取措施超标排放含热废水的行为。宁波市生态环境局鄞州分局放任该违法行为长期存在，其怠于履行环境监管职责的行为造成本案水体污染的持续，损害了社会公共利益。

【诉前程序】  

鄞州区人民检察院发现该案件线索后，积极与当地环保、水利等机关沟通，发现该案一是认识不到位，各机关都认为本案只是热水管道的跑冒滴漏，而非违法现象；二是行政机关职权不明，各机关执法动力不足。

针对上述情况，鄞州区人民检察院积极开展调查，通过沿岸徒步和乘船巡河等方式对辖区内各热力管道排放点进行摸排，查出多达几十处违法排放点，利用专业红外测温枪对排放点温度逐一进行记录，发现排放温度远高于河水温度。由此，鄞州区人民检察院认定，本案是成规模的违法排放而非简单的跑冒滴漏。针对行政机关职权不明、执法动力不足问题，鄞州区人民检察院就本案热废水排放可能造成的生态损害咨询了专业的环保机构，并通过多次磋商会议，最终明确了相关机关的职权。

2020年3月22日，鄞州区人民检察院向宁波市生态环境局鄞州分局发送了诉前检察建议，督促其对辖区内贸城东路与天童路交叉口、四明中路和前河路交叉口东侧等多处河道长期以来存在的热废水直排行为进行个案整改并启动辖区内热废水直排的专项整治。同时要求其突出整治重点，加强办案力量，细化办案措施，将含热废水污染专项整治成果长期有效落实下去。

【行政机关整改情况】

宁波市生态环境局鄞州分局收到检察建议后，高度重视，立即组织下辖各基层所同时联动，并对全区沿河热力管线进行全面排查。经查，热废水直排是热力公司热力输送管线老化、设备故障、管理不善等原因导致。对此，宁波市生态环境局鄞州分局向热力公司下发了《环境监察意见书》，要求热力公司限期采取治理措施并提交相关治理报告。2020年4月热力公司通过采取更新设备、改造管线、采取预防措施等多种手段完成了对城区内现有的41处热力管道直排热水进入河道违法点的治理，消除了热废水直排的现象。

经调查，区水利局负责河道水质养护工作、综合行政执法局负责市政热力的行业管理，为确保热废水直排治理形成长效机制，在检察机关牵头下，宁波市生态环境局鄞州分局又分别与城管部门、水利部门建立了热废水排放治理合作机制，由城管市政部门做好行业管理工作，水利部门做好水质监督工作，环保部门做好环境监察工作。

【典型意义】

一、深化生态环保领域公益诉讼办案类型，提高社会公众对热污染行为的认识

含热废水管理与处置不规范问题具有普遍性和社会性，产废单位缺乏规范管理与处置的意识，同时环保部门此前一直未将含热废水纳入日常监管范围。但是，含热废水收集、处置不规范不仅可能污染环境，亦可能造成政府水质养护投入方面的损失，损害社会公共利益。对此，鄞州区人民检察院克服坐、等、要的办案思维，充分发挥公益诉讼调查职能，主动探索研究危害生态环境的新案件、新线索，充分利用“检察外脑”夯实诉前建议基础，力争在专业知识上立住脚、在法律依据上定准性，最终以检察建议推动行政机关扭转认识，有效填补行政监管空白。同时，通过办理本案，加大宣传，也让社会公众认识到热废水对生态环境的危害，在一定程度上提高了民众的环保意识。

二、认真行使公益诉讼检察监督职权，积极督促行政机关履行法定职权

杭州湾海域长期位列中国污染最严重的海域之一，沿岸注入的河流热污染超标排放是其中的重要原因。本案中无序的废热排放直接威胁到河流水体生态，在行政机关对自身职权不明且对热污染危害性认识不到位的情况下，检察机关以需求定方向，通过案件的积极办理推动行政机关履职，满足群众对良好环境的需求，同时将公益诉讼水污染领域的监督由简单的有毒有害物质排放提升到生态保障层面，为类似案件的办理提供了参考，也从检察公益诉讼的角度为减轻杭州湾海域污染尽自己一份力量。

三、牢固树立“督促之诉”和“协同之诉”并重的理念，真正实现监督的双赢多赢共赢

首先是充分沟通，达成共识。通过沟通使本案涉及的城管、水利、环保三部门打消了职权行使中的顾虑，明确了各机关的管理职责。其次是推动各部门形成合力共助整改。检察机关积极召集上述三部门进行磋商，通过面对面的交流使行政机关形成合作意向和方案，最终确定由区生态环境分局监察热废水违法排放行为，城管部门从热力行业管理角度、水利部门从水质养护的角度，共同做好热力污染的防治工作，真正实现了法律监督的双赢多赢共赢。