武建华：努力开创生物多样性司法保护的中国模式

    编者按：5月27日下午，世界环境司法大会圆满闭幕，与会各方一致通过《世界环境司法大会昆明宣言》，宣告加强全球环境危机的司法应对，保护生物多样性，优先适用恢复性司法措施，探索完善公益诉讼制度等。在世界环境日来临之际，本报本版特推出“环资专版”，聚焦生物多样性司法保护、生态环境损害赔偿诉讼两个主题，敬请关注。

    党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，中国坚持走生态优先、绿色发展的道路，生物多样性保护工作取得历史性成就。生物多样性是生物与环境形成的生态复合体以及与此相关的各种生态过程的总和，包括生态系统、物种和基因三个层次，具有不断演化、极其复杂、涵盖面广的特征。由此，生物多样性保护的重点应当是维护生态系统的稳定性、抢救濒危物种和保障基因安全。我国生物种类约三万种，仅次于马来西亚和巴西，居世界第三位。随着经济社会的快速发展，利用自然资源的广度和强度持续加大，生物多样性存在急剧减少的风险。因此，需要进一步加强保护，努力开创生物多样性司法保护的中国模式。

    一、我国生物多样性司法保护取得显著成效

    1.依法审理生物多样性保护案件。一是依法惩治危害生物多样性犯罪行为。2020年，全国法院共受理非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪案件1127件，审结1088件；受理非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪案件2738件，审结2471件；受理非法狩猎罪案件3469件，审结3416件；受理非法捕捞水产品罪案件6198件，审结6017件；受理非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪案件716件，审结692件；受理非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物及其制品罪案件114件，审结105件；受理盗伐林木罪1576件，审结1520件；受理妨害动植物防疫、检疫罪案件167件，审结111件。二是加强植物新品种、生物遗传资源和基因等知识产权保护。2020年，全国法院共受理植物新品种合同纠纷、植物新品种育种合同纠纷、植物新品种申请权转让合同纠纷、植物新品种实施许可合同纠纷等案件41件，审结32件。三是依法监督行政机关切实履行生物多样性保护职责。2020年，全国法院共受理林业行政案件3438件，审结3105件；受理渔业行政案件412件，审结386件。

    2.探索生物多样性保护审理规则。最高人民法院发布的《关于深入贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》将生物多样性保护案件纳入专门化研究和审理范围。2018年3月，首个生物多样性司法保护基地在江西建立。2021年1月4日，最高人民法院印发《环境资源案件类型与统计规范（试行）》，明确将生物多样性案件作为一个类型。

    3.强化刑罚的威慑作用。刑法、野生动物保护法等法律对损害生物多样性的行为均有刑事处罚的规定，体现了用最严格制度、最严密法治保护生物多样性的理念。如刑法第六章规定的有关罪名：危害珍贵、濒危野生动物罪；非法狩猎罪；非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪；破坏自然保护地罪；非法采伐、毁坏国家重点保护植物罪；非法收购、运输、加工、出售国家重点保护植物、国家重点保护植物制品罪；非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪；盗伐林木罪；滥伐林木罪；非法收购、运输盗伐、滥伐的林木罪等。《最高人民法院关于审理破坏野生动物资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中对“珍贵、濒危野生动物”“情节严重”等进一步释明，增强了刑罚手段的可操作性。

    4.积极开展预防性公益诉讼。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼适用法律若干问题的解释》明确将针对具有损害社会公共利益重大风险的行为提起的环境民事公益诉讼纳入受案范围。预防原则突破了有损害才有救济的传统司法理念，将生态环境司法保护的介入提前至事中甚至事前，通过依法及时采取行为保全、先予执行、禁止令等措施，避免生态环境遭受损害或者防止损害的进一步扩大。如云南“绿孔雀”案，为避免国家Ⅰ级重点保护动物绿孔雀和国家Ⅰ级重点保护植物陈氏苏铁的生存环境被淹没，导致该区域的生物多样性和遗传资源遭受直观预测且不可逆转的损害，人民法院依法判定停止基于现有环境影响评价下的水电站建设项目。如四川“五小叶槭”案，人民法院将生态优先原则贯穿到水电规划开发全过程，要求在项目可行性研究阶段充分尊重五小叶槭的生存环境，避免环境安全与经济效益价值之间的冲突。

    5.注重生态环境及时有效修复。党的十九大报告指出，实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，构建生态廊道和生物多样性保护网络，提升生态系统的质量和稳定性。尽可能将受到损害的生态环境修复到损害发生之前的状态和功能，是环境司法的主要目标。落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，应当统筹适用刑事、民事和行政责任，促使责任人积极履行物种保护和生态环境修复义务。比如在刑事审判中推行恢复性司法，将生态修复行为作为重要量刑情节，促使责任人积极履行修复义务。

    二、加强我国生物多样性保护仍具有现实紧迫性

    1.生物多样性是人类生存和发展的基础。习近平总书记强调，人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然，否则就会遭到大自然的报复，这个规律谁也无法抗拒。要以人与自然和谐共生为目标，加快构筑尊崇自然、绿色发展的全球生态体系，解决好工业文明带来的矛盾，实现世界的可持续发展和人的全面发展。生物多样性的重要意义在于：一是为我们提供了食物、纤维、木材、药材和多种工业原料；二是有利于保持土壤肥力、保证水质以及调节气候；三是调控大气层成分、地球表面温度、地表沉积层氧化还原电位以及pH酸碱值等；四是有益于一些珍稀濒危物种的保存；五是提供基因研究样本，研发药品疫苗以抵御各种疾病。此外，生物多样性还有观赏价值，是文化旅游的重要资源。

    2.我国生物多样性仍然面临严峻形势。《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030年）》指出：部分生态系统功能不断退化。人工林树种单一，抗病虫害能力差。90％的草原不同程度退化。内陆淡水生态系统受到威胁，部分重要湿地退化。海洋及海岸带物种及其栖息地不断丧失，海洋渔业资源减少。物种濒危程度加剧。遗传资源不断丧失和流失。一些农作物野生近缘种的生存环境遭受破坏，栖息地丧失，野生稻原有分布点中的60％—70％已经消失或萎缩。部分珍贵和特有的农作物、林木、花卉、畜、禽、鱼等种子资源流失严重。一些地方传统和稀有品种资源丧失。可见，加强我国生物多样性保护仍然具有现实紧迫性。

    三、生物多样性国际公约履行引领能力和国内立法能力需持续加强

    1.引领国际公约履行的能力有待加强。1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，中国签署了具有约束力的《生物多样性公约》。此外，有关生物多样性的国际公约还有：《卡塔赫纳生物安全议定书》《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《1994年国际热带木材协定》等。习近平总书记强调，要坚持统筹推进国内法治和涉外法治，加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。缔约方大会是《生物多样性公约》的最高权力机构，每两年召开一次。中国作为《生物多样性公约》的缔约国已经经历了“追随者—重要参与者—积极贡献者”的履约角色转变，借助在昆明举办第15次缔约方大会，要为全球生物多样性保护作出更大贡献。目前，我国仍存在社会惯性短期内难以克服，生物多样性保护主流化进程仍需推进，环保投入还应不断增加，国际议程设置的能力尚属薄弱等问题。

    2.完善国内立法体系及配套制度有待加速推进。我国有关生物多样性的法律法规达50余部，近年来，又对海洋环境保护法、野生动物保护法和草原法等法律进行了修订。这些法律法规就生物安全、防治外来物种入侵、遗传资源获取与惠益分享、就地保育等问题均有规定。如环境保护法第三十条为生物安全立法提供了法律依据，农业法对粮食安全作出了规定，《农业转基因生物安全管理条例》强调农业生物安全管理。刑法修正案（十一）新增了非法植入基因编辑、克隆胚胎罪，进一步加大了对相关犯罪的打击力度。生物安全法的出台对防范和应对生物安全风险具有里程碑意义。畜牧法是我国第一部明确提及遗传资源与惠益分享的法律，《野生植物保护条例》《野生药材资源保护条例》《林木种质资源管理办法》也涉及自然领域中的遗传资源问题。2019年1月1日施行的《云南省生物多样性保护条例》是我国首部生物多样性保护的专项地方性法规。但是，目前生物多样性法律法规存在内容分散、位阶不高、缺少专门立法、国际公约转化适用不明确等问题，亦未出台专门司法解释。

    四、努力开创生物多样性司法保护的中国模式

    1.加强环境资源审判专门化建设。目前，我国已经建立了世界上人数最多、机构最完备的环境资源审判体系。各级法院大力推行环境资源民事、行政、刑事案件统一归口由一个业务庭进行审理的“三合一”审理机制，着力于培养环境法治人才、统一裁判尺度、形成集聚优势、扩大审判影响、提升司法权威。注重加强对雅鲁藏布江流域、喜马拉雅山区域等长江源头、成渝地区等长江上游，雅砻江、岷江等重要支流，太湖、鄱阳湖、洞庭湖等重点湖泊的专门化司法保护，更好地满足生物多样性保护的需要。

    2.完善跨行政区划集中管辖制度。充分发挥中国特色社会主义制度优势，加强集中管辖法院内部、集中管辖和非集中管辖法院之间的协同审判机制，实现省级行政区划内的集中管辖制度体系化；结合流域、湿地等生态功能区和国家公园等自然保护地生态环境保护和系统治理需要，探索实行跨省级行政区划的集中管辖机制。如青海在三江源国家公园设立三江源生态法庭，甘肃祁连山林区法院集中管辖甘肃祁连山等五个自然保护区内的案件，四川在雅安荥经、阿坝汶川、绵阳平武等地设立7个大熊猫国家公园专门法庭，海南在鹦哥岭、霸王岭、尖峰岭三大国家级自然保护区设立环境资源巡回法庭，实行跨区划集中管辖。

    3.构建生态环境保护协作协调机制。最高人民法院指导京津冀、长江经济带、大运河、黄河等流域区域高级人民法院签订环境资源审判协作框架协议，加强全流域系统保护。各级人民法院加强与检察机关、公安机关、海关和环境资源行政监管部门沟通协调，促进出入境检验检疫以及国家公园、自然保护区范围内环境司法与行政执法的有机衔接，对于审理中发现的普遍性问题，及时发出司法建议，形成生态环境保护合力。

    4.充分运用新技术手段。借助中科院战略生物资源信息平台，运用遥感技术、卫星追踪技术、红外触发相机、水下机器人和无人机等科技手段进行生物多样性监测，对生物资源数据进行集成、共享、挖掘和利用。加强对转基因生物研究、抗旱耐盐育种以及品质改良等方面的生物技术研究成果的保护。运用土地复垦技术、堤坝蓄水、人工补水系统和植被重建技术等复合型科技手段恢复生物多样性。借助高科技手段认定生物多样性受损价值、因果关系等。

    5.深化环境司法公众参与。拓宽公众参与环境司法的途径，通过专家辅助人制度、人民陪审员制度等，深化专业事实查明、评估鉴定、修复方案确定等诉讼活动中的民众参与，实现专业审判与公众参与深度融合。通过在“六五环境日”等重大时间节点，公开审判重大环境资源案件、发布中国环境资源审判白皮书和典型案例、组织人民群众参观生物多样性修复基地等形式，发挥司法示范引领作用，增强人民群众保护生物多样性法治意识和行动自觉。

    6.深度参与全球环境治理。中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》明确提出“积极参与全球环境治理”。中国作为举办世界环境司法大会第15次缔约方大会的东道国，在2019年9月3日就发布大会主题“生态文明：共建地球生命共同体”。2021年5月26至27日，世界环境司法大会在云南顺利举行，会议就发挥司法在生态环境保护中的重要作用进行了充分讨论，达成了广泛共识，并通过《世界环境司法大会昆明宣言》。中国牢牢把握在议题设定和谈判内容中所拥有的话语权和主动权，为全球生物多样性保护提供了中国智慧和中国方案。

    （作者单位：最高人民法院）