郭正平:槟榔食品安全问题的法律分析和解决思路

强国号发布内容

中国食品安全报

2022-09-25

近日，媒体报道，有歌手因口腔癌去世，终年36岁，其生前曾在社交平台上表示自己的口腔癌系槟榔所致，呼吁大家“珍惜生命，远离槟榔”。今年以来，四川、浙江、贵州等地一些市县市场监管部门要求商家下架在售槟榔及槟榔制品。槟榔的食品安全问题引发舆情高度关注。为在尊重科学规律、客观实际的基础上，依法妥善处理槟榔食品安全问题，有必要对其进行法律分析，进一步凝聚智慧共识。

一、槟榔基本特性简介

（一）槟榔在我国种植历史悠久

槟榔是棕榈科常绿乔木，高10多米，有明显的环状叶痕，雌雄同株。我国种植槟榔历史悠久，据考证，我国台湾地区种植食用槟榔约有2500余年。西晋嵇含公元304年所著《南方草木状》，距今已有1700年的历史，其中有关于槟榔的专门记载，称“槟榔，树高十余丈，皮似青桐，节如桂竹，下本不大，上枝不小，调植亭亭，千万若一，森秀无柯，端顶有叶；叶似甘蕉，条派开破，仰望眇眇，如插丛蕉于竹抄，风至独动，似举羽扇之扫天。叶下系数房，房缀数十实，实大如桃李，天生棘重累其下，所以御卫其实也。”海南种植槟榔已有1500多年的历史。

（二）槟榔是重要常用中药材

槟榔被列为四大南药（槟榔、益智仁、砂仁、巴戟天）之首，是中医治疗虫积、食滞、脘腹胀痛、水肿脚气的重要常用中药材。根据《中华人民共和国药典》（2020年版本），槟榔是棕榈科植物槟榔的干燥成熟种子。春末至秋初采收成熟果实，用水煮后，干燥，除去果皮，取出种子，干燥。槟榔呈扁球形或圆锥形，高1.5～3.5cm，底部直径1.5～3cm。表面淡黄棕色或淡红棕色，具稍凹下的网状沟纹，底部中心有圆形凹陷的珠孔，其旁有明显瘢痕状种脐。质坚硬，不易破碎，断面可见棕色种皮与白色胚乳相间的大理石样花纹。气微，味涩、微苦。槟榔的功能与主治包括杀虫，消积，行气，利水，截疟。现代医学认为，槟榔具有驱虫、提神、促进胃肠运动、抗氧化和抗衰老、抗抑郁、抗炎和抑菌等药理作用,可用于治疗疟疾、抑郁症、高血压、高血脂、糖尿病等疾病。

槟榔的主要成分有生物碱、多酚、多糖、脂肪酸、氨基酸、黄酮、三萜和甾体类等。槟榔是棕榈科植物中唯一含有多种生物碱的植物，生物碱被认为是槟榔的主要活性成分和毒性成分，主要包括槟榔碱、槟榔次碱、去甲基槟榔次碱、去甲基槟榔碱、槟榔副碱、高槟榔碱、异去甲基槟榔次碱等。

（三）槟榔长期被用作食品

很长时期以来，槟榔也被用作食品。曹魏时期周成撰写的《杂字解诂》记载，“槟榔，果也，似螺，可食。”《南方草木状》还记载槟榔“味苦涩，剖其皮，鬻其肤，熟如贯之，坚如干枣，以扶留藤古贲灰并食则滑美，下气消谷”。唐代孟诜撰《食疗本草》记载，槟榔“多食发热，南人生食。闽中名橄榄子。所来北者，煮熟，熏干将来。”北宋苏轼曾著有《食槟榔》的古诗，“裂包一堕地，还以皮自煮。北客初未谙，劝食俗难阻。中虚畏泄气，始嚼或半吐。吸津得微甘，著齿随亦苦。《湘潭市志》记载，1779年(乾隆四十四年)湘潭大疫，湘潭城内居民患臌胀病,县令白景将药用槟榔分患者嚼之，臌胀病消失，尔后原患者常嚼之，以致使未患者也随嚼之,久而成习。

我国湖南等地长期将槟榔作为食品管理。槟榔也曾被当做或者咀嚼嗜好品。根据栾剑、郭迪、周晓馥撰写的《槟榔致癌性和毒性的药理学研究进展》（刊载于《食品与机械》，2019年2月），因槟榔嚼食后有欣快感，有一定的成瘾性，由此形成区域性嚼食习俗，乃至在湖南省及周边地区形成容量巨大的槟榔消费市场和槟榔加工产业。全球槟榔嚼食嗜好者主要集中在中国、印度等东南亚国家和地区，消费者跨越多个年龄层，且为数众多，是世界上嗜好者人数排名第４位的成瘾物（前３位分别是烟草、酒精和咖啡因）。

根据萧福元、袁晟等撰写的《湖南地区食用槟榔流行病学研究》（刊载于《实用预防医学》，2011年7月），居住英国的孟加拉人嚼食率男性为80%,女性为100%；印度、我国台湾及东南亚大部分地区均有嚼食槟榔的习惯；海南岛调查乡村居民的结果显示出90.7%的男性及100%的女性嚼食槟榔；湖南人咀嚼槟榔率较高,达到38.42%；过瘾、提神醒脑和交际需要成为咀嚼槟榔的主要原因；咀嚼槟榔已成为湖南省居民一种生活习惯。

栾剑、郭迪、周晓馥在《槟榔致癌性和毒性的药理学研究进展》（刊载于《食品与机械》，2019年2月）一文中提出，咀嚼槟榔之所以会使人产生欣快感，感觉体力充沛，提高耐力和警觉性，提升抗寒能力和抗饥饿能力，从而提升工作效率，是因为槟榔碱是毒蕈碱（Ｍ）受体激动剂，它能起到兴奋Ｍ－胆碱受体的作用，使得增加肠蠕动，使消化液分泌旺盛，食欲增加，腺体分泌增加，同时，槟榔碱也能作用于Ｎ－胆碱受体，兴奋骨骼肌和神经节。

二、我国相关地方槟榔食品安全监管的历史沿革和现状

（一）海南省槟榔产业和监督管理情况

海南是我国槟榔的主产区。槟榔是海南热带经济作物重要的“三棵树”（橡胶、槟榔和椰子）之一，目前已经发展成为海南省仅次于橡胶的第二大农作物。据初步了解，海南省槟榔种植面积187万亩，约占全国槟榔种植总面积的95%以上，挂果面积约132万亩，干果年产量超过28万吨，总产值约147亿元，涉及70多万户种植户，200多万农民。

2007年，对海南省质监局提交的《关于报审地方特色食品《食用槟榔生产许可审查细则》（审批稿）的报告》，原质检总局经研究，做出《关于对地方特色食品<食用槟榔生产许可审查细则>的批复函》，称同意海南省质监局将食用槟榔按28大类中的其他食品进行发证，具体审查工作按《食用槟榔生产许可证审查细则》执行；请海南省质监局认真做好《食用槟榔生产许可审查细则》的宣传贯彻工作，加快做好食用槟榔生产企业的受理发证工作，确保总局专项整治工作目标的完成，到年底食品生产加工企业100% 取得生产许可证；各省级局可按照《食用槟榔生产许可证审查细则》及食用说明对本辖区的食用槟榔生产加工企业实施市场准入管理。

（二）湖南省槟榔产业发展和监督管理情况

在湖南，槟榔很长一段时间都是作为食品进行管理的。湖南省槟榔食品行业协会统计的数据显示，目前湖南省槟榔食品生产企业主要位于湘潭、益阳、长沙三地，带动相关产业产值超过500亿元。槟榔产业蓬勃发展，带动了全国27000余家从事生产、加工、销售槟榔的企业。据了解，2020年，湖南省的槟榔食品产业规模已超过400亿元，全国槟榔产业全产业链产业规模超过700亿元。槟榔全产业链就业人口超过500万。据《中国新闻周刊》去年报道，全国槟榔消费者超1亿人，主要分布在湖南、云南、广西、海南、台湾等南方地区。其中台湾地区约10%的人口有嚼槟榔的习惯，湖南省更是有近2600万人喜爱嚼槟榔，占到湖南总人口的三成。

1993年，湖南省质量技术监督局制定发布了湖南省地方标准《食用槟榔》（DB43/079-1993）。1999年，省质量技术监督局对食用槟榔标准进行了修订，发布了湖南省地方标准《食用槟榔》（DB43/132-1999）。2004年，省质量技术监督局对食用槟榔标准再次进行修订，发布了现行的湖南省地方标准《食用槟榔》（DB43/132-2004）。2009年6月，按照《食品安全法》的规定，湖南省食品安全地方标准管理职能由省质量技术监督局调整到了原省卫生厅。2011年，新修订的《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》（GB2760-2011）出台后，湖南省地方标准《食用槟榔》（DB43/132-2004）有关添加剂使用的规定已不适用新标准的要求。原省卫生厅根据省槟榔食品行业协会关于制定修订食用槟榔食品安全地方标准的立项申请，印发了《关于确定2011年度湖南省食品安全地方标准制（修）订立项项目的通知》，将食用槟榔食品安全地方标准（修订）正式立项，并于2013年又将《食用槟榔生产规范》列入湖南省食品安全地方标准制定立项计划。按照《食品安全地方标准管理办法》，原省卫生厅积极开展了立项后的审查论证工作，先后组织了5次专家集中审查论证，研究食用槟榔食品安全地方标准的修订问题，但均未获得专家组审查审定，主要是对槟榔的安全性和食品定位存疑。2015年5月，湖南省卫生健康委重新启动《食用槟榔生产卫生规范》的制定工作。经多次修改、广泛征求意见，2015年4月，根据省槟榔食品行业协会的诉求和部分省人大代表的建议，省卫生健康委由综合监督处带队，会同省槟榔行业协会、湘潭市卫生局有关负责人前往国家卫生计生委汇报工作，就食用槟榔食品安全国家标准和地方标准制定工作进行请示，并请求对湖南省制定食品安全地方标准进行指导。

2015年5月，针对湖南省卫生健康委综合监督处《食用槟榔食品安全标准有关问题的请示》，国家卫生计生委食品安全标准与监测评估司形成了《关于槟榔问题的复函》（国卫食品标便函〔2015〕116号），称“2003年国际癌症研究中心将槟榔确认为一级致癌物。《食品安全地方标准管理办法》第五条规定，制定食品安全地方标准应当以保障公众健康为宗旨，以食品安全风险评估结果为依据，充分考虑地方食品特点和饮食习惯，做到科学合理、公开透明、安全可靠。鉴于国际医学权威机构业已定论，请你省依法、审慎决策”。

2016年6月，国家食品安全风险评估中心在收到《湖南省食品安全地方标准 食用槟榔生产卫生规范》标准文本后，电话回复省卫生健康委综合监督处，称：一是食用槟榔目前没有定位为食品；二是槟榔被国际癌症研究机构定性为一级致癌物，制定食品安全标准不符合安全要求，要求省卫生健康委暂停制定修订与食用槟榔有关的一切食品安全标准；同时考虑到槟榔在湖南的特殊地位，建议联系商务部，纳入国家行业标准制定。

鉴于食用槟榔食品安全国家标准和地方标准制定的条件尚不成熟，2016年，湖南省在地方标准的清理中仍然保留了《食用槟榔》地方标准（DB43/132-2004），槟榔行业可继续延用。地方标准涉及食品添加剂的问题，有关生产企业应按照《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》（GB2760-2014,2015年5月24日实施）的要求严格遵照执行。

为了保证企业正常生产,保证槟榔产业发展不停滞,2021年3月以前,湖南省市场监督管理局对维持正常生产、就业人员较多、且持续符合获证条件的持证槟榔生产企业,按“六稳六保”要求,经现场核查后将企业的《食品生产许可证》延长一年有效期。2021年3月后,由于相关人士对槟榔的生产许可提出诉讼,根据国家市场监管总局、国家卫健委等部门相关文件和工作指导意见,湖南省市场监督管理局暂停了对槟榔企业生产许可的延续核查工作。

（三）湘潭市人民政府支持槟榔产业持续健康发展

湘潭作为食用槟榔生产加工的发源地和集散地，已有400多年历史。湘潭市槟榔产量占全省生产总量的80%以上，年销售收入超过80亿元，税收过亿元，近15万人从事与槟榔相关的工作。为切实加强食用槟榔生产经营监管，着力提升传统产业升级，推动食用槟榔产业健康持续发展，2017年，湘潭市人民政府出台《关于支持槟榔产业持续健康发展若干政策的意见》，决定成立推进食用槟榔产业健康发展领导小组；组建槟榔产业专家委员会；设立槟榔产业发展专项资金，由市财政每年统筹安排200万元资金，用于食用槟榔定位制标、基础研究、文化宣传等工作。明确提出，食用槟榔产业项目优先纳入市级重点工程范畴，优先保障项目用地；支持食用槟榔生产企业项目建设，优化项目审批，设立绿色审批通道，组织并联审批。

（四）厦门市政府立法禁止生产、销售和食用槟榔

1996年9月，厦门市人民政府颁布《禁止生产、销售和食用槟榔规定》（第37号令），规定任何单位和个人不得在本市辖区内生产、销售和食用槟榔；槟榔作为药品在医疗、药店等单位经销和患者食用的除外；违反本规定，在本市生产、销售槟榔的，由市各级工商行政管理部门责令停止违法行为，并处以1000元以上10000元以下罚款；违反本规定食用槟榔的，由市各级卫生行政管理部门处以100元以上1000元以下的罚款。厦门市市场监管局依据上述政府规章开展执法行为。如今年2月，厦门市海沧区市场监管局依法对包林逸便利店进行检查，现场发现当事人店内货架上摆放有待售的不同规格（净含量）的食用槟榔，合计35包。根据《厦门市禁止生产、销售和食用槟榔的规定》第三条的规定，责令当事人停止违法行为，罚款1000元。

三、国家有关部门关于槟榔食品安全问题的意见

（一）国家卫生健康委员会

2020年8月20日，针对全国人大代表提出的《关于规范湖南槟榔加工产业发展的建议》，国家卫生健康委员会形成了《对十三届全国人大三次会议第1427号建议的答复》，称槟榔为棕榈科植物槟榔的干燥成熟种子。国际癌症研究中心2004年将槟榔确认为一级致癌物。长期咀嚼槟榔可增加人群口腔癌风险，主要与槟榔含有的化学物质经咀嚼后形成亚硝基化合物有关，还与槟榔质硬易造成口腔黏膜机械创伤有关。根据食品安全法规定，食品应当无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。国家卫生健康委员会未批准槟榔作为新食品原料，未将其纳入食药物质目录，槟榔（果实）也不宜制定食品安全标准。关于代表提出湖南嚼食槟榔以及槟榔加工历史悠久，目前已形成庞大的产业链条，涉及数百万人口就业和经济来源，并提出通过地方人大制定、颁布相关管理条例的方式，解决槟榔加工产品定位和监管等问题，国家卫生健康委员会支持地方结合实际情况改革创新管理方式，引导槟榔相关产业健康规范发展，将依职责积极配合开展相关工作。

（二）国家市场监管总局

2020年2月，市场监管总局发布《关于修订公布食品生产许可分类目录的公告》（2020年第8号），称根据《食品生产许可管理办法》（国家市场监督管理总局令第24号），国家市场监督管理总局对《食品生产许可分类目录》进行修订，自2020年3月1日起，《食品生产许可证》中“食品生产许可品种明细表”按照新修订《食品生产许可分类目录》填写。新修订的《食品生产许可分类目录》中，没有出现“食用槟榔”的身影。2021年9月，国家市场监督管理总局办公厅对湖南和海南省市场局发出《关于槟榔制品监管有关事项的通知》，称卫生健康委明确，国际癌症研究署将槟榔列为Ⅰ类致癌物，确定咀嚼槟榔与口腔癌、食管癌、肝癌等疾病密切相关，未批准槟榔为新食品原料，未将其纳入按照传统既是食品又是中药材的物质目录。依据食品安全法，不应再按食品进行管理。

（三）国家广播电视总局

2021年9月，国家广播电视总局办公厅发布《关于停止利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔及其制品的通知》，称广电总局决定，自即日起，停止利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔及其制品。

四、国外槟榔管理状况

从世界范围来看，槟榔主要分布在印度、印度尼西亚、孟加拉、缅甸、泰国、菲律宾、越南、柬埔寨等国。印度是世界槟榔的主产国之一,其产量约占世界槟榔总产量的一半以上。印度尼西亚是世界上最大的槟榔出口国,世界上最大的槟榔进口国则是巴基斯坦。

根据程江雪、胡堃撰在《槟榔监管之困》一文中提出，目前，全球大多数国家和地区已将槟榔列为严格管控产品。在印度，政府要求槟榔产品上要加贴印有“槟榔有害健康”等文字的警示标签。新加坡、阿联酋和加拿大等国禁止了槟榔制品的销售。泰国在上世纪20年代是槟榔的主要生产国和消费国之一，但在上世纪50年代开始的禁烟运动中，槟榔因为健康危害也受到管控，目前泰国已经逐步替换了槟榔树的种植并禁止槟榔产品的生产。在美国，各州政府对槟榔产品实行类似于“地方保护”的属地监管，只允许在本州内流通销售，不允许跨州运输买卖。

土耳其和澳大利亚均将槟榔归为毒品，禁止入境。根据土耳其法律，槟榔中所含槟榔碱因具有致幻性而被认定为毒品。2021年8月，中国驻伊斯坦布尔总领馆网站发布“切勿携带槟榔入境土耳其”一文提醒中国同胞切勿携带槟榔入境土耳其，以免违反当地法律身陷囹圄，并称多名中国公民包括台湾同胞，在乘坐不同航班入境土耳其时因携带槟榔被捕，有关案件正在审理中。

五、关于槟榔的食品安全风险分析

（一）国际癌症研究机构将槟榔列为一类致癌物

2020年11月27日，世界卫生组织（WHO）下属的国际癌症研究机构（IARC）对于最新的致癌物名单进行了更新调整，由原来的4类5组（1类、2A类、2B类、3类和4类)简化为3类4组(1类、2A类、2B类和3类)，在这个调整过程中，将原来的第3类和第4类致癌物进行了合并。根据引发癌症的风险程度，将相关物质分为四个风险等级：一是将明确可以能导致癌症的物质称为，一类致癌物，共116种，其中烟草，酒精饮料中的乙醇，加工肉类（食用），中国式咸鱼、槟榔（包括槟榔、含烟草的槟榔咀嚼物，不含烟草的槟榔）、太阳辐射等都是一类致癌物。二是将对动物致癌，但对人类是否致癌还需要研究的物质，称为二类致癌物质。又分为两种，2A类是对人类致癌证据有限，对实验动物致癌性证据充分。日常食用的红肉就属于2A类致癌物。2B类致癌物是对人类致癌性证据有限，对实验动物致癌性证据并不充分；或者对人类致癌性证据，对实验动物致癌性证据充足。2B类致癌物有泡菜、咖啡、硝基苯、柴油燃料、汽油等，相比较2A类的致癌物质，致癌的可能性降低。三是将对人类致癌性可疑，尚无充分的人体或动物数据。四是对人类很可能不致癌。

（二）调研显示口腔癌患者多数拥有长期大量咀嚼槟榔史

2018年4月，中华口腔医学会和中国疾控中心曾调研湖南省群众咀嚼槟榔和口腔癌的现状，当时中南大学湘雅医院口腔颌面外科病房内，50位住院患者有45人患口腔癌，其中44人有长期大量咀嚼槟榔史。

（三）湖南省口腔癌的发病和死亡率高于全国的平均数据

据长沙晚报报道，2019年，国家卫生健康委员会计划在湖南省开展1万例口腔癌临床筛查，这是国内首次针对口腔癌发病特点开展的癌症早期筛查项目。根据2015年全国肿瘤登记中心所发布的数据，我国口腔癌的发病率为3.19/10万，死亡率为1.53/10万，在全国的癌症发病率和死亡率中均未进前十位。湖南省口腔癌的发病和死亡的最新数据表明，湖南省城市居民男性的口腔癌的发病率为7.43/10万，死亡率为3.62/10万，且湖南省的男性癌症发病前十位肿瘤中，口腔癌位列第八。

（四）槟榔致癌问题的科学分析

学术界一直关注嚼食槟榔与口腔癌之间的致病机理研究，取得积极进展。栾剑、郭迪、周晓馥在《槟榔致癌性和毒性的药理学研究进展》（刊载于《食品与机械》，2019年2月）提出，大量研究数据表明，咀嚼槟榔时，槟榔纤维的过度摩擦会造成口腔粘膜的局部外伤和粘膜损伤；长期咀嚼槟榔，槟榔中的纤维会形成局部的慢性损伤，从而引起慢性炎症、口腔粘膜下纤维性变乃至口腔癌等多种疾病；经常嚼槟榔的人患口腔粘膜下纤维性变的风险远高于其他人；槟榔是刺激口腔黏膜各部位出现癌变的主要因素，咀嚼槟榔会诱导口腔癌的发生，而嚼食槟榔同时吸烟和饮酒发生口腔癌的几率会提高百倍，同时，嚼食槟榔的频率和时长也与发病率呈正相关；槟榔具有一定的致癌性这也与槟榔提取物以及槟榔咀嚼物中的槟榔碱、槟榔鞣质和活性氧有关，但目前并没有明确的槟榔致癌机制。同时也有观点提出，对于槟榔的基础性、系统性科学研究还不深入，槟榔产品食用过程有害物质对人体造成的损伤原因、损伤途径、损伤物质量效关系不清楚，目前国内关于食用槟榔的毒理研究结论和流行病学调查结论也不一致，我国食用槟榔是否致癌目前还存在重大争议。

六、槟榔食品安全问题的法律分析

为科学专业判断某一食品、食品某一相关因素是否构成食品安全风险，构成何种程度食品安全风险，食品安全法建立了食品安全风险评估制度。根据我国食品安全法，世界卫生组织所属的国际癌症研究机构的研究意见不属于食品安全法所讲的食品安全风险评估结论，不能直接作为我国食品安全监管执法的依据。

（一）从食品安全风险评估的主体上讲，国际癌症研究机构不是我国法定的风险评估机构。食品安全法规定，国家建立食品安全风险评估制度，运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及有关信息，对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。但是，国际癌症机构是世界卫生组织大会1965年创立的，是旨在促进癌症研究国际合作的专业机构。国际癌症机构首批成员国包括德国、法国、意大利、英国和美国，目前共有27个成员国。2021年5月，世卫组织国际癌症研究机构第63届理事会召开，通过了中国加入国际癌症研究机构（IARC）的申请，中国成为第27个成员国。从法律性质上讲，国际癌症研究机构的观点只是专业研究机构的研究意见，不具有我国食品安全法律上的约束力。

（二）从食品安全风险评估的程序上讲，国际癌症研究机构的评价方法和程序与我国食品安全风险评估的程序和方法不同。

中国政策科学研究会槟榔产业安全课题组在《破解槟榔产业困局的对策研究》一文中提出，我国食用槟榔是否致癌存在重大争议，槟榔致癌说来源于世卫组织的国际癌症研究机构2004 年出版的专著《槟榔嚼块和槟榔果咀嚼及一些由此产生的亚硝胺》和 2012 年将槟榔果、含烟草的槟榔嚼块、不含烟草的槟榔嚼块列入一类（Group 1）致癌物；但是，该专著主要研究了印度和东南亚的食用方式，对中国食用槟榔的食用方式没有进行研究, 中国的食用方式以嫩槟榔壳为原料，不是蒌叶嚼块和槟榔果核嚼块。同时，根据食品安全法第十八条，发现新的可能危害食品安全因素的，或者需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的，应当进行食品安全风险评估。2021年，经商工业和信息化部、农业农村部、商务部、市场监管总局同意，国家卫生健康委员会制定了《食品安全风险评估管理规定》。根据该规定，食品安全风险评估是指对食品、食品添加剂、食品相关产品中的生物性、化学性和物理性危害对人体健康造成不良影响的可能性及其程度进行定性或定量估计的过程，包括危害识别、危害特征描述、暴露评估和风险特征描述等。风险评估应当以食品安全风险监测和监督管理信息、科学数据以及其他有关信息为基础，遵循科学、透明和个案处理的原则进行。也就是说，国际癌症研究机构的评价方法和程序与我国食品安全风险评估的程序和方法不同，不宜直接作为我国食品安全风险评估的结论。

（三）从食品安全风险评估的结果上讲，国际癌症研究机构的观点性质上属于学术建议，不是法定的评估结论。根据食品安全法第十七条，食品安全风险评估结果由国务院卫生行政部门公布。根据食品安全法第二十一条，食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和实施食品安全监督管理的科学依据。经食品安全风险评估，得出食品、食品添加剂、食品相关产品不安全结论的，国务院食品安全监督管理等部门应当依据各自职责立即向社会公告，告知消费者停止食用或者使用，并采取相应措施，确保该食品、食品添加剂、食品相关产品停止生产经营；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当会同国务院食品安全监督管理部门立即制定、修订。目前，尚未见到国家卫生健康委员会发布的关于槟榔的风险评估报告，那么，直接将国际癌症机构的研究意见作为我们从事食品安全监督管理的依据，法律依据是否充足，值得进一步深入研究论证。

（四）按照同等问题同等对待的原则，国际癌症研究机构的许多建议都没有也不能作为食品安全监管执法的依据。

国际癌症机构还将酒精、中国咸鱼等都列为一类致癌物，我们是否也要禁止酒类、咸鱼等食品的生产经营？如果槟榔禁止，而酒精饮料中的乙醇，加工肉类（食用）和中国式咸鱼等食品是否也要禁止？如果都禁止，法理逻辑能否讲得通，实践上是否行得通，均需要深入研究讨论。仔细推敲将“未批准槟榔作为新食品原料，也没有将槟榔果实纳入食药物质目录”等作为禁止槟榔生产销售的法律依据是存在一定法律与客观实际挑战的。目前，大蒜、辣椒也未批准作为新食品原料，也没有纳入食药物质目录。

（五）禁止槟榔生产经营存在法律挑战与客观难题。目前，因为食品安全原因，有关部门停止了槟榔的食品生产许可，一些地方停止槟榔的销售。那么问题随之而来，如果槟榔食品安全问题的结论科学依据和法律依据充足，那么一些地方槟榔生产并没有停止，该行为是否属于违法行为，是否属于犯罪行为，政府以及食品安全监管部门不予禁止是否属于渎职行为？是否应当在全国范围内停止槟榔产品的生产和销售？是否应当禁止鲜切槟榔的生产和销售？对于生产销售槟榔的行为可否依据食品安全要求惩罚性赔偿？这些都是很严肃的法律问题，很严峻、很紧迫的现实挑战问题，需要尽快予以科学权威的研究回应。

七、依法治理槟榔问题的工作建议

（一）坚持实事求是、科学和依法治理的态度

槟榔食品安全问题涉及公众健康，也涉及数百万人的就业，数百亿的产业，涉及亿万消费者的消费习惯。为此，需要坚持科学治理、依法治理和综合治理的原则，依法精准妥善处理食品安全、产业发展、就业稳定等方面的关系。同时，槟榔食品安全问题也涉及槟榔碱致癌机理，涉及槟榔碱某一细项以及含量的风险程度，涉及槟榔壳与槟榔核的风险差异，涉及槟榔加工工艺的风险程度，涉及是否与香烟和酒类同时消费的消费方式等众多因素，识别槟榔某一种因素可能带来的哪一种健康风险以及风险程度，都需要进行扎实细致、严谨科学的评估论证。目前，学术界对于槟榔的基础性、系统性科学研究还不深入，槟榔产品食用过程有害物质对人体造成的损伤原因、损伤途径、损伤物质量效关系不清楚。而且，鉴于国际癌症机构的研究意见性质上不具有强制执行的法律地位，不能直接作为监管的法规政策依据，为此对于槟榔食品安全问题的处理，需要坚持实事求是、科学严谨和依法治理的基本态度。

（二）抓紧组织专项食品安全风险监测和风险评估

槟榔食品安全问题是一个严格的科学问题与法律问题。风险管理是食品安全依法治理的基本原则。食品安全风险分析是食品安全科学治理的基本方法。食品安全风险监测、风险评估和食品安全标准制度，是识别和处置食品安全风险的基本制度。目前，尚未见到全面系统的槟榔食品安全风险监测报告，也未见到科学权威的食品安全风险评估报告，也未见到槟榔相关危害物质的食品安全限量标准。为此，建议设立国家重大食品安全风险监测和风险评估专项，由国家卫生健康委员会会同相关部门和湖南省、海南省等地方政府，对咀嚼槟榔可能产生的食源性疾病进行监测，广泛、持续搜集因食用槟榔导致相关食源性疾病的数据信息，采取科学措施确保监测数据真实、准确，同时深入研究，综合分析槟榔与相关食源性疾病之间的致病机理，仔细论证槟榔不同组成部分，槟榔碱的不同细类、不同加工方式、不同使用方式等的食品安全风险，并根据食品安全风险评估的程序和要求，形成风险评估结论。有关部门可以再根据风险评估结论，按照“四个最严”的要求，采取与风险程度相应的政策措施；企业也应当根据风险评估结论，采取完善加工工艺，增加标签警示内容等措施落实食品安全主体责任，防控食品安全风险。

（三）在法治轨道上科学处理槟榔生产经营相关问题

槟榔食品安全问题的确值得高度关注。同时，槟榔对于经济发展、就业稳定、历史传承和消费者选择都有重要影响。习近平总书记强调，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用。鉴于国际癌症研究机构的观点性质上属于学术建议，而且在相关学术研究结论还不够精准细致，还存在一定争议，缺少我国相应数据支撑和科学共识的背景下，如何在法治轨道上处理槟榔食品安全问题就显得十分迫切重要。鉴于槟榔食品安全问题处置影响重大，结合目前的形势，建议国务院食品安全办会同卫生健康委、农业农村部、市场监管总局，以及全国人大常委会法工委、国家监委、高法院、高检院、司法部等部门，充分听取地方政府意见，就国际癌症机构研究意见可否作为政策、监管和执法依据的问题进行专题研究，依法统筹相关问题，明确依法处置槟榔食品安全相关问题的法律意见，依法稳妥处置相关问题。此外，在相关食品安全风险评估结论和权威法律意见出台前，各地应按照打造市场化法治化国际化营商环境，做好“六稳”“六保”工作的要求，保持科学理性，按照全国法制统一的原则，依法妥善处理相关问题。