胡卫列 谢文轶：《人民检察院公益诉讼办案规则》的理解与适用

《人民检察院公益诉讼办案规则》(以下简称《办案规则》)经最高人民检察院第十三届检察委员会第五十二次会议审议通过,2021年7月1日起施行。各级检察机关要进一步增强履行好公益诉讼检察职责的使命感和责任担当,正确理解和适用《办案规则》,推进公益诉讼检察工作规范健康发展。

一、出台《办案规则》的背景

党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。经过两年试点,2017年6月27日,全国人大常委会作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,正式建立检察机关提起公益诉讼制度。2018年出台、2020年修改的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》;2018年10月、2019年4月公益诉讼检察职权相继写进修订后的人民检察院组织法和检察官法,为公益诉讼检察工作的发展提供了基本的法律和规范依据。近年来,在党中央的高度重视和社会各界的大力支持下,公益诉讼检察工作取得了快速发展,办案数量持续提升。与此同时,党中央对公益诉讼检察工作的发展提出了更高要求,人民群众也对公益诉讼检察工作有了更高期待。

为贯彻落实好习近平法治思想和习近平总书记关于公益诉讼的系列重要指示精神,落实2019年中央深化改革委员会《关于政法领域全面深化改革的实施意见》关于完善规范公益诉讼制度程序规则的要求,最高检党组把制定公益诉讼办案规则作为一项关系公益诉讼长远发展的基础性工作,列为重点改革任务予以推进。

二、《办案规则》起草过程和主要考虑

《办案规则》在起草过程中通过实地调研、集中研讨、专家论证等方式,充分吸收各方意见并达成了共识。起草过程中主要有以下几点考虑:

一是把握正确政治方向。坚持以习近平法治思想为指导,认真学习领会习近平总书记在党的十八届四中全会上关于建立检察机关提起公益诉讼制度的说明以及在历次会议上关于公益诉讼的讲话精神,把习近平总书记对公益诉讼检察工作一系列重要指示作为规则设计的基本遵循,确保制度设计不离初衷,体现中国特色。

二是落实中央改革要求。党的十九届四中全会要求“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”,2019年中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》等一系列文件对公益诉讼改革也提出具体要求,民法典确立了“绿色原则”、新增了生态环境损害惩罚性赔偿制度。《办案规则》要吸收这些改革成果,体现最新立法精神。

三是坚持科学理念。将最高检党组近年来提出的“双赢多赢共赢”“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”“跟进监督”“在监督中办案,在办案中监督”等理念融入《办案规则》的具体规定中,体现检察机关宪法定位和法律监督属性,突出检察建议的独立价值,强调秉持客观公正立场,进一步体现公益诉讼检察制度的特点规律。

四是突出问题导向。针对公益诉讼办案“回头看”中发现的一些地方单纯追求办案数量、以行政相对人为标准制发检察建议、履职和整改判断标准模糊等问题,以及办案过程中调查取证意识不强、手段不够、保障不足等,提出了初步解决方案。

五是尊重首创精神。坚持顶层设计与实践创新相结合,认真总结提炼各地办理公益诉讼案件的经验做法和探索实践,进一步明确和细化办案各阶段、各环节的标准和要求,并在优化诉前程序、丰富调查手段、增强检察建议刚性、完善诉讼请求等方面探索创设一些新机制新举措。

三、《办案规则》的主要内容

《办案规则》分为总则、一般规定、行政公益诉讼、民事公益诉讼、其他规定、附则等六章,共一百一十二条,主要就以下几方面内容作出了规定。

(一)明确检察机关办理公益诉讼案件的基本原则

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调:“人民检察院是国家的法律监督机关,是保障国家法律统一正确实施的司法机关,是保护国家利益和社会公共利益的重要力量,是国家监督体系的重要组成部分,在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”在行政公益诉讼中,检察机关作为唯一主体,通过督促行政机关依法履行职责,确保法律法规统一正确实施;在民事公益诉讼中,检察机关作为公共利益的代表,对侵害公益的违法主体提起民事公益诉讼,为国家、人民主张具体的公共利益。因此,《办案规则》首先对检察机关办理公益诉讼案件的基本原则作了规定,强调检察机关办案应当遵守宪法、法律和相关法规,秉持客观公正立场,遵循相关诉讼制度的基本原则,坚持司法公开。

(二)提出公益诉讼一体化办案机制

上级检察院领导下级检察院工作是检察机关履行职责的基本组织原则。从实践情况看,一体化办案机制符合公益诉讼办案的特点和规律,有利于发挥检察机关上下级领导关系的体制优势,强化上下级检察院、同级检察院以及院内各业务部门之间的协作配合,形成“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的工作机制,有利于发挥公益诉讼检察在国家治理体系和治理能力现代化进程中的独特制度优势。实践中,一些地方检察机关成立公益诉讼办案指挥中心,实行统一管理案件线索、统一研判监督策略、统一指定案件管辖、统一调配办案力量、统一指挥办案工作,统筹协调重大工作。《办案规则》在总结各地办案实践的基础上,对一体化办案机制作了规定,建立了办案中的交办、提办、督办、领办以及跨区划管辖机制,并明确了统一调用辖区检察人员办案等内容。

(三)确立公益诉讼案件立案管辖与诉讼管辖分离的原则

检察机关提起公益诉讼是立法赋予的法定职责,履职过程中不同层级、地域的检察机关都有相应的职责分工和权限。考虑到检察机关履行职责的特点和规律,《办案规则》在遵循民事诉讼法、行政诉讼法管辖制度和总结实践经验的基础上,对立案管辖与诉讼管辖作了不同规定。办理行政公益诉讼案件,由行政机关对应的同级检察机关立案管辖;办理民事公益诉讼案件,由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层检察机关立案管辖;刑事附带民事公益诉讼案件,由办理刑事案件的检察机关立案管辖。设区的市级以上检察机关分别管辖本辖区内的重大、复杂案件。立案管辖与法院诉讼管辖级别、地域不对应,需要提起诉讼的,应当将案件移送有管辖权法院对应的同级检察机关。实际办案中需要注意以下几点:

1.立案调查阶段和诉讼阶段的管辖设置各有侧重。检察机关立案办理公益诉讼案件的管辖设置体现的是监督规律。尤其是行政公益诉讼,体现的是检察机关对行政机关是否依法履行职责的监督,哪一级检察机关能够对哪一级行政机关进行监督,要符合职权配置的基本规则。办理公益诉讼案件过程中,检察机关立案后的主要任务是调查国家利益和社会公共利益的受损状况以及行政机关的法定职责、违法行使职权或不作为情况,或者违法行为人损害社会公共利益的行为以及损害后果等情况。这个阶段主要考虑如何适当地调配和投入检察机关办案资源,减少办案阻力和程序负累,确保办案效率、质量和效果。民事诉讼法与行政诉讼法规定的管辖主要指审判机关的管辖,体现的是诉讼规律。检察机关提起诉讼要遵循检察权、审判权的运行规律,如果出现检察机关立案管辖与审判机关管辖级别、地域不对应情形的,应当移送至有管辖权法院对应的检察机关提起诉讼。

2.行政公益诉讼案件的立案管辖原则上要求“对应”和“同级”。按照行政诉讼法的规定,原则上基层法院受理除一级政府外行政机关为被告的一审案件。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第五条第二款规定:“基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件,由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。”从办案实践看,确实存在基层检察机关监督地市级以上政府职能部门调查难度大、行政机关不易接受的问题。而且,从职权配置的角度看,如果没有上级检察机关的授权、指定,基层检察机关监督上级行政机关,难以取得行政机关的认同。作为法律监督机关,检察机关督促行政机关依法履行职责,遵循与被监督行政机关的级别对等原则更为适宜。最高检与生态环境部等九部委于2019年会签的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,以及与国务院食品安全办等十单位于2020年会签的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》中,均提出了“由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的同级人民检察院立案”的原则性规定。《办案规则》沿袭这一规定,确定了由被监督行政机关对应的同级检察机关立案管辖行政公益诉讼案件的管辖原则。需要注意的是,被监督行政机关为政府的,同级检察机关和上一级检察机关均具有立案管辖权,可以根据案件的具体情况办理。

3.民事公益诉讼案件立案管辖权的下放。根据民事诉讼法及相关司法解释规定,民事公益诉讼一审案件由中级法院受理。其主要理由是:涉及公共利益影响大,中级法院审理更能保证案件质量,有利于专业化建设等。随着公益诉讼实践的发展,检察机关提起的民事公益诉讼案件数量持续快速增长,而且从实践情况看,绝大多数刑事附带民事公益诉讼案件由基层检察机关起诉、基层法院审理,相当部分单独起诉的民事公益诉讼案件,起诉到中级法院后,法院又裁定交由基层法院审理。实践证明,基层检察机关、基层法院完全具备办好民事公益诉讼案件的能力。将民事公益诉讼立案管辖权下放到基层检察机关,主要考虑:一是可以充分发动检察力量全面保护公益。全国共有3000多个基层检察院,发挥基层检察机关的力量,更有利于充分、全面保护公共利益,也更符合把问题解决在基层的司法原则。二是基层检察机关更熟悉本院辖区情况,发现线索和开展调查都更为及时和便利。三是虽然部分基层检察机关目前仍面临办案人员数量紧张,一个部门承担民事、行政、公益诉讼等多项检察职能的实际困难,但随着公益诉讼工作形势蓬勃发展,民事公益诉讼案件立案管辖权的下放,可以创造契机不断加强基层公益诉讼办案力量配置。《办案规则》在规定基层检察机关一般管辖权的基础上,也明确规定设区的市级以上检察机关分别管辖本辖区内的重大、复杂案件,对于侵害公益的主体为相应领域头部企业、案件在全国、省、市有重大影响的,应分别由设区的市级以上检察机关立案管辖,或者由其指定管辖。

4.立案管辖与诉讼管辖的顺畅衔接。根据《办案规则》规定的管辖原则,大多数公益诉讼案件均能在同一检察机关履行诉前程序和起诉程序。如,行政公益诉讼案件,检察机关监督的绝大多数是基层行政机关,立案的基层检察机关可以直接向行政机关所在地基层法院提起诉讼;民事公益诉讼案件中,不少地方中级法院将案件交由基层法院审理,地市级检察机关也可以在起诉前与中级法院商请共同指定管辖,由立案的基层检察机关直接向基层法院起诉。对于检察机关立案管辖与法院诉讼管辖级别、地域不对应的情况,《办案规则》出台前,实践中存在由立案检察机关起诉,和移送与受诉法院对应的检察机关起诉两种模式,经慎重研究,《办案规则》第十六条对此统一为,具有立案管辖权的检察机关立案办理诉前案件,认为需要提起诉讼的,应当将案件移送有管辖权法院对应的同级检察机关。这种模式坚持检察机关在公益诉讼中法律监督的职能定位,符合检法两院在诉讼中的平级对等原则,以区别于普通民事诉讼中的原告。在法院对特定案件实行集中管辖的地区,也有利于引导负责集中起诉的同级检察机关统一把握起诉标准,提升办案专业化水平。在具体程序适用方面,立案检察机关办理公益诉讼案件的诉前程序,经审查起诉后认为案件符合起诉条件,但有管辖权的法院与本院级别、地域等不对应的,应当将案件移送至有管辖权的法院对应的同级检察机关办理。接受移送的检察机关受理后进入审查起诉程序,认为应当提起诉讼的,制作起诉书送达法院;认为不应当提起诉讼的,作终结案件处理。

5.规定特殊情形下可采取指定管辖、跨区划管辖、提级管辖,为案件管辖权的灵活调节提供法律依据和制度保障。其中,指定管辖既包括对立案管辖进行指定,也包括对诉讼管辖进行指定,主要有三种情形:一是上级检察机关可以根据办案需要,将下级检察机关管辖的公益诉讼案件指定本辖区内其他检察机关办理;二是上级检察机关可以根据跨区域协作工作机制规定,将案件指定本辖区内其他检察机关跨行政区划办理;三是上级检察机关认为确有必要的,可以将本院管辖的案件指定本辖区内下级检察机关办理。

(四)细化公益诉讼案件调查方式和保障措施

2018年修订后的人民检察院组织法赋予检察机关必要的调查核实权,《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对检察机关办理公益诉讼案件的调查权作了进一步细化,但相关规定依然较为原则,实践中检察机关调查收集证据缺乏强制性手段、保障不足已经成为制约公益诉讼办案的突出问题。每年全国两会都有不少人大代表、政协委员、专家学者建议强化检察机关调查取证手段和保障措施。根据办案实践经验,《办案规则》规定了“依法、客观、全面”的调查原则;对调查程序进行了规范,要求由两名以上检察人员共同进行;明确了检察机关办理公益诉讼案件,可以采取查阅、调取、复制有关执法、诉讼卷宗材料;询问;收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据;咨询专业意见;委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译;勘验物证、现场等多种调查方式。

《办案规则》第三十五条以“列举+兜底+禁止性规定”的方式规定了办理公益诉讼案件调查和收集证据的方式。需要说明两个问题:一是是否可以在调查中采用查询金融财产的方式,存在一定争议。在《办案规则》起草调研过程中,很多地方检察机关提出建议明确这一调查方式,但在征求相关中央单位意见过程中,有意见认为检察机关在办理公益诉讼案件中查询金融财产缺少明确的法律依据,《办案规则》作为司法解释不宜明确规定。我们认为,检察机关办理公益诉讼案件,尤其是办理国有财产领域公益诉讼案件,向银行等金融机构查询相关资金情况及流向确有必要,部分地方人大常委会通过的关于加强检察公益诉讼工作的决议、决定有相应规定的,可以作为采取查询金融财产这种调查方式的依据。如广东省人大常委会《关于加强检察公益诉讼工作的决定》中明确检察机关办理公益诉讼案件,可以依法采取查询有关单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额、不动产等财产的调查核实措施。而且2021年最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》和《人民检察院行政诉讼监督规则》分别明确了查询金融财产的调查方式。二是关于强制性调查措施。《办案规则》明确检察机关开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。根据立法法的规定,限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律规定,因此《办案规则》作为司法解释无权规定限制人身自由的强制性措施。但是,在办理公益诉讼案件过程中,司法警察可以依法参与和保障调查取证,对于以暴力、威胁、限制人身自由、聚众围攻等方式干扰、阻碍检察人员依法调查收集证据的,可以依据人民警察法的相关规定,依法采取相应的劝告、训诫、制止、控制等措施,涉嫌犯罪的,依法移送有关部门处理。对于查封、扣押、冻结财产等强制性措施,由于缺少上位法的规定,《办案规则》也作了明确禁止性规定。实践中,如果存在为了固定证据、保全财产等需要采取查封、扣押、冻结等措施情形的,可以建议法院采取相应保全措施。

(五)完善行政公益诉讼诉前程序

行政公益诉讼办案实践表明,检察机关依法发出检察建议后,绝大多数行政机关积极行动、依法履职,绝大多数问题在提起诉讼之前即得到解决,实现以最小司法投入获得最佳社会效果。《办案规则》坚持问题导向,在总结实践经验的基础上,对行政公益诉讼诉前程序予以完善,力求达到诉前实现保护公益目的最佳司法状态。

1.规范了行政公益诉讼的案数问题。《办案规则》针对实践中存在的对行政机关同一时期多个同类违法行为,按照行政相对人数量分别立案、分别发出检察建议的问题,提出以行政机关为对象的立案标准。对于同一行政机关对多个同一性质的违法行为可能存在不依法履行职责的情形,检察机关应当作为一个案件立案;在发出检察建议前发现其他同一性质的违法行为的,应当与已立案案件一并处理,发出一份检察建议;需要提起行政公益诉讼的,原则上应当提起一个诉讼,如果法院坚持应当分案起诉的,也可以分案提起诉讼。

2.新设磋商制度。《办案规则》在行政公益诉讼“立案与调查”一节中规定了磋商制度,规定检察机关在行政公益诉讼案件立案后通知行政机关时,可以与行政机关就其是否存在违法行使职权或者不作为、国家利益或者社会公共利益受到侵害的后果、整改方案等事项进行磋商。一方面,磋商能够起到对案件繁简分流的作用。对于案情比较简单,行政机关对公共利益受到侵害、其违法行使职权或不作为没有异议、有立即整改意愿且通过立即整改公共利益可以得到及时有效保护的案件,通过磋商结案能够节约司法资源,提高办案效率,使检察机关可以集中精力办理有阻力、需要多部门协商解决的难案要案。如磋商未达到以上效果的,检察机关应当继续调查,并作出是否提出检察建议的决定。另一方面,磋商也是行政公益诉讼中检察机关一种独特的调查手段。磋商与询问不同,询问的对象是了解案件事实的个人,应当个别进行;而磋商的对象是行政机关,既可以与行政机关相关负责人员单独进行,也可以采取召开会议、磋商后形成事实确认书等方式进行。这实际上赋予了检察机关相对灵活的对行政机关进行调查和沟通的方式。需注意的是,磋商不是行政公益诉讼案件办理必须采取的调查措施,由承办案件的检察官办案组织根据案件实际情况决定是否与行政机关进行磋商。如,对于以事立案的,由于负有监管职责的行政机关不明确,则不宜进行磋商;对于公共利益正在遭受不法侵害,公益保护存在保护紧迫性的案件也可以不进行磋商。

(六)明确行政机关依法履行职责的判断标准

对行政机关是否依法履行职责的判断,是公益诉讼检察办案中的一个核心问题。通过几年的实践探索和总结提炼,检察机关与行政机关对此问题已经基本形成共识。《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》和《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》中都明确了判断行政机关履职尽责的标准,即以法律规定的行政执法机关的法定职责为依据,以是否采取有效措施制止违法行为,是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段,国家利益和社会公共利益是否得到有效保护为标准。我们将之归纳为“行为要件+结果要件+职权要件”三要件标准。

《办案规则》吸收了上述规范性文件的内容,用多个条款从正、反两方面对判断行政机关是否依法履行职责作了细化规定。如,第七十四条规定的终结案件的标准即行政机关依法全面履职的情形;第八十二条列举了七种可以认定行政机关未依法履行职责的情形。对于实践中比较常见的“行政机关虽按期回复但未采取整改措施或仅采取部分整改措施的”情形,也就是“敷衍整改”“虚假整改”的,可以认定为行政机关未依法履行职责;违法行为人虽然已被追究刑事责任或案件已移送司法机关处理,但行政机关应当依法给予责令停产停业、吊销许可证或者执照等行政处罚,或者处置相关环境损害,如果行政机关“一移了之”,检察机关可以继续督促行政机关依法履职。

(七)细化民事公益诉讼的诉讼请求

《办案规则》根据各领域案件的特点细化了民事公益诉讼的诉讼请求,并根据民法典相关规定和《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出的改革要求,明确在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全案件中,可以提出惩罚性赔偿诉讼请求,加大违法者的违法成本,达到让违法者痛到不敢再犯的目的。一是在环境资源领域,《办案规则》起草过程中最高法、最高检达成了一致意见,明确了生态环境领域公益诉讼中检察机关可以提出惩罚性赔偿的诉讼请求。作为特殊的民事责任承担方式,惩罚性赔偿的适用要严格把握民法典第一千二百三十二条规定的三个要件,即行为人具有主观故意、行为具有违法性及后果的严重性。关于生态环境损害惩罚性赔偿的计算方式,立法尚未作出明确规定,各地在实践中可以进一步探索。二是关于食品药品安全领域的惩罚性赔偿,2021年4月,最高法、最高检等七部门形成《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》,就食品安全民事公益诉讼中建立惩罚性赔偿制度等问题达成共识。办案实践中,检察机关应根据侵权人主观过错程度、违法次数和持续时间、受害人数等因素,综合考虑是否提出惩罚性赔偿诉讼请求。

(八)规范检察机关提起公益诉讼案件的程序

《办案规则》对提起公益诉讼的条件,出席一审、二审、再审法庭等程序作了规定,明确检察机关起诉时需要提交的材料、出庭检察人员履行职责等事项,指导解决实践中的操作性问题。关于二审和再审程序问题,《办案规则》在《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的基础上,明确了法院决定开庭审理的上诉案件和再审案件,对应的同级检察机关应当派员出席法庭。这主要基于以下两方面考虑:一方面,检察机关与法院是同级人大产生和监督下的法律监督机关和审判机关,“同级诉审”“同级监督”原则在公益诉讼案件的起诉、审判过程中也应当予以适用。另一方面,根据人民检察院组织法的规定,上级检察机关领导下级检察机关的工作,下级检察机关应当执行上级检察机关的决定。检察机关不同于一般民事、行政诉讼中的普通原告,实行上下级一体化办案机制,在出庭履行职责方面不受普通民事诉讼“当事人恒定原则”的限制。最高检第二十九批指导性案例“检例第111号海南省海口市检察院诉海南A公司等三被告非法向海洋倾倒建筑垃圾民事公益诉讼案”要旨明确,公益诉讼案件二审开庭,上一级检察机关应当派员出庭,与下级检察机关共同参加法庭调查、法庭辩论、发表意见等,积极履行出庭职责。

四、适用《办案规则》应当注意的问题

(一)正确把握《办案规则》的定位

张军检察长在第十三届全国人大常委会第十四次会议上所作的《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》中强调,公益诉讼检察作为一项全新法律制度,必须从一开始就做到有章可循、规范推进。《办案规则》是经最高检检察委员会审议通过的规范检察机关全流程办案程序的司法解释,为检察机关办案提供统一的规范依据,各级检察机关在办理公益诉讼案件程序方面,对《办案规则》有明确规定的,应当严格遵守。

(二)正确把握公益诉讼检察制度的特殊性与诉讼规律、诉讼制度的共同性之间的有机统一

检察机关是国家法律监督机关,检察机关办理公益诉讼案件是履行法律监督职责的职权行为,提起诉讼的目的、诉讼地位、权利义务等不同于普通民事、行政诉讼的原告。在民事诉讼法、行政诉讼法中各增加一款的修法方式并没有体现检察公益诉讼的特点、规律。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第三条规定,法院、检察机关办理公益诉讼案件,应当遵守宪法法律规定,遵循诉讼制度的原则,遵循审判权、检察权运行规律。这为地方法院、检察机关实践探索提供了基本遵循。虽然《办案规则》在实践基础上对检察公益诉讼的特点规律作了进一步的总结与提炼,一定程度上有所体现,如检察机关客观公正的立场、立案管辖的规定、依法客观全面的调查原则等,都体现了检察机关“以诉的形式履行法律监督的本职”的基本定位。但是,由于实践经验积累少,理论共识不够,在《办案规则》起草过程中,仍有不少体现检察公益诉讼特点规律的内容没有固化下来,还需要进一步探索。

(三)处理好相关工作协同

国家利益和社会公共利益保护是一个系统工程,不仅需要行政机关、审判机关、检察机关通过行使各自的职权进行保护,也需要社会各界的积极参与,才能取得最佳的保护效果。各级检察机关在办理公益诉讼案件中,一要充分发挥主观能动性,对于诉讼中遇到的问题加强与法院的沟通协调,寻求解决方案,不断凝聚共识;二要主动与行政机关加强协作,健全与行政执法衔接机制,完善信息资源共享、案件线索移送、配合调查取证等工作机制,督促行政机关诉前主动整改,形成治理合力;三要与相关社会组织形成“支持+配合+监督”的良性互动关系,鼓励社会组织有序有效发挥公益保护作用。

(四)处理好依法规范与探索发展之间的关系

作为一项依然在探索和发展中的制度,检察公益诉讼工作无论在理论研究还是办案实践中都存在不少困难和问题。《办案规则》将实践中成熟的经验做法和各方形成的共识予以固化,但仍然不能完全满足目前办案需要。对于仍然存在不同认识的问题,《办案规则》作出原则性规定,也为将来实践探索发展留有空间。各级检察机关要立足新时代、着眼新要求,积累实践经验,勇于开拓创新,不断探索完善具有中国特色的检察公益诉讼制度。

（作者分别系最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长;最高人民检察院第八检察厅检察官助理）

(请参见《人民检察》2021年第18期或请关注人民检察微信公众号)