胡卫列:当前公益诉讼检察工作需要把握的若干重点问题

公益诉讼检察工作全面推开三年多来，无论是办案的数量规模，还是质量效果和社会认同等都取得了快速发展。当前公益诉讼实践中的困难和问题与试点期间、与全面实施初期相比已经发生了很大的变化，反映出公益诉讼检察向纵深发展、向追求更高质效转型的阶段性特征。公益诉讼检察是一项新的检察职能，制度还没有定型，制度和理论供给还不充分，不少实践中的问题，没有现成的答案，需要我们秉持正确的立场、观点和方法，在实践中探寻最恰当的答案。

一、破解公益诉讼检察理论和实践难题的逻辑基点和分析工具

正确认识公益诉讼检察现有制度和实践，是回应新问题的基础。须着重把握三个问题。

（一）公益诉讼检察的制度定位

关于公益诉讼的制度定位需要从中央和最高人民检察院两个层面来把握。

要深刻把握党中央关于公益诉讼的各项决策部署。其中最重要的是把握党的十八届四中全会和十九届四中全会精神。十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这是公益诉讼检察的制度源头。习近平总书记就此专门作了说明，深刻地阐明了设立公益诉讼检察的初衷和目的，这是关于公益诉讼的最基本的分析工具。法律解释当中叫目的论解释，在具体规范不够的时候，可以回到制度源头去看看。对此，需要着重把握的有三点：一是公益诉讼的监督性质。习近平总书记在说明中突出强调设立这项制度就是为了监督和纠正行政违法和不作为问题。二是公益诉讼检察当以行政公益诉讼为主，说明通篇阐述的都是行政公益诉讼和对行政机关的监督。三是诉前程序包含在制度设计的初衷里。说明提出，建立这项制度，目的就是要使检察机关对在执法司法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》关于公益诉讼有两句话：一是“拓展公益诉讼案件范围”，写在加强对法律实施的监督部分，既明确了制度的监督属性，也确定了保障法律实施、促进治理的制度价值功能。二是“完善生态环境公益诉讼制度”，突出了公益诉讼的重点领域。同时，中央一系列文件也规定了公益诉讼制度，比如中央关于生态文明建设的多个文件，关于食品领域民事公益诉讼探索惩罚性赔偿以及安全生产领域研究建立公益诉讼的要求，等等。此外，2019年10月全国人大常委会听取了最高检关于公益诉讼检察工作情况的专题报告，11月全国政协召开了协同推进公益诉讼检察工作双周协商座谈会，两个会议都对公益诉讼检察工作提出了具体要求。

要正确把握最高检党组对公益诉讼检察工作的定位。院党组特别是张军检察长关于公益诉讼作出了一系列重要阐述，他强调公益诉讼是一种更具有主动性的诉讼职能，是为人民群众更高水平更丰富内涵的需求提供服务的检察业务，揭示了公益诉讼检察工作的特点、产生的时代背景及其价值追求。他提出的一些理念和论断，解决了一些很重要的方向性问题，对于指导公益诉讼检察健康发展具有重要意义。他认为，公益诉讼是以诉的形式履行法律监督的本职，这是张军检察长在2019年全国政协召开的协同推进公益诉讼检察工作双周协商座谈会上特别强调的。在笔者看来，它的价值就是解决了公益诉讼与传统法律监督职能的关系问题，包括公益代表人和法律监督的关系问题。

要着重把握双赢多赢共赢理念的丰富内涵。这是张军检察长针对公益诉讼提出的理念，进而推演到所有检察职能。这一理念现在已经深入人心，对于推动公益诉讼健康发展起到了十分积极的作用，其丰富内涵仍有待于进一步发掘。一是这一理念是由法律监督和公益诉讼检察的特点决定的。法律监督具有程序性的特点，检察机关一般不具有实体处分权，其法律监督效果通常有赖于别的职能来实现，提起公诉需要由法院决定定罪量刑，民事抗诉最终由法院决定是否改判。公益诉讼诉前程序，包括要“回头看”，就是要督促行政机关履职。检察公益诉讼是督促之诉、协同之诉，与行政机关的目标是一致的，检察公益诉讼效能的实现需要多方特别是行政机关的协同、配合。二是这一理念是对检察机关和检察人员自身的工作要求，不是对行政机关、法院提出的要求，需要通过努力去争取他们的理解、支持，达到共赢。三是这一理念是对公益诉讼检察工作全面的、全方位的要求。不仅是工作理念，同时是对办案活动和具体工作的要求，也是对新闻宣传的要求。公益诉讼的办案效果是各方参与的结果，新闻宣传应体现这一点。其在广义上还包括公共关系建设和社会参与，就是要大家来一起做。四是这一理念既是工作要求也是工作智慧和方法，能够帮助解决很多具体困难。

关于公益诉讼检察工作性质，可概括为四句话：第一，崇高的政治责任。公益诉讼检察工作是习近平总书记和党中央亲自决策部署，跟国家治理紧密相关，又直接服务广大人民群众。其不光是一种法治制度，同时是一种政治性安排。第二，神圣的法定职责。公益诉讼是国家通过立法赋予检察机关的法定职责。第三，美好的公益使命。公益诉讼的使命就是维护公共利益，是与服务新时代人民群众美好生活需要联系在一起的。第四，创新的检察职能。公益诉讼无论从内涵还是外延都对传统的法律监督职能有了新的拓展，对于新时代检察事业的丰富和发展具有重要意义。

（二）公益诉讼检察的历史方位

当前，公益诉讼检察正处于“稳进”阶段。对此，须从两个角度来理解。

第一，公益诉讼检察取得了稳步发展。表现在八个方面：一是高位推动更加有力。2019年以来，十九届四中全会和中央全面依法治国工作会议，全国人大常委会和全国政协，都对公益诉讼检察工作提出了新的要求，23个省级人大常委会专门出台支持公益诉讼的决定。二是制度定位更加清晰。三是办案数量稳中有进。从2018年起，实现了基层院办案全覆盖，每年案件数量超过10万件。四是办案质效稳步提升。从个案办理到类案和区域整治到长效机制建设，增强了人民群众实实在在的获得感。五是制度机制创新发展。各地创造性探索圆桌会议、一体化办案机制等，有效回应了实践中的困难和问题。六是范围领域稳步拓展。无论在传统领域还是新领域，公益诉讼案件范围都在不断拓展。七是社会协同更加充分。最高检在生态环境和食品药品安全领域，分别与九个和十个行政机关签署加强公益诉讼协作的意见。与法院、监察委以及社会组织的协同也在不断深入。八是共识认同不断扩大。社会各界对公益诉讼的关注和认同都不断提高。近几年两会期间关于公益诉讼的建议提案是一个集中的热点。学术界关于公益诉讼理论和实务研究的广度和深度不断提升。中国检察公益诉讼在公益保护特别是生态环境司法保护中独特的制度设计和实践成效也获得了国际社会的关注和好评。总之，公益诉讼检察获得了全方位的发展，已经站在了一个全新的发展基点上。

第二，公益诉讼检察依然行进在探索发展的道路上。一是理论框架、制度规范体系还未建立，更远未定型，立法不足的问题相当突出。二是在不少问题甚至一些基本问题上还存在着重大分歧。三是业务快速发展与机构人员等保障力量不足的矛盾日益突出，基层的困难和压力很大。

（三）认识公益诉讼检察应有的立场和态度

第一，要有坚定的信心。公益诉讼检察的稳步发展已经为未来进一步发展奠定了良好基础，发展的条件和环境越来越好，困难和问题都是在发展中形成的，也可以在发展中得到解决。

第二，要有开放的心态。中国的公益诉讼检察作为一项创新的职能，在制度基础、运行机理等诸多方面都与国外的公益诉讼制度有重大差异，没有现成的模式可以照搬照抄。同样，制度实践也在探索发展中，没有预设的标准答案，实践中遇到的各种问题需要在实践中找寻答案，自己去解答。既要注意学习借鉴国外好的制度做法，又要勇于探索实践，更要有开放包容的胸怀，注意容纳不同模式的积极尝试，而不要把探索过程中形成的做法、看法当作绝对真理，成为阻碍新的探索发展的障碍。

第三，要秉持积极和稳妥的原则。积极指的是一种态度，要有积极进取和担当作为的精神状态。稳妥，有时候是态度立场，有时候也是方法和路径，强调不要冒进，要遵循理性平和的原则，重点把握三个方面：一是要有理性和法治的底线坚守，要遵循司法规律；二是要注重程序性和规范性；三是要注重质量和效果。探索过程中各方面还有不同认识，这项新职能经不起折腾，有时候一个不当的探索带来的负面影响可能是巨大的。但是，如果我们始终把握正确的立场观点和方法，面对实践中各种新的问题，哪怕不能精确地找到办法，也总不会没有思路，不会在大方向上出现差错。

二、价值取向与评价标准：办案数量、质量、结构（以及效率、效果、规范、安全）

关于数量、质量和结构，大家关注度比较高。在2019年7月大检察官研讨班上张军检察长提出了“保证数量是基础，提升质量是关键，优化结构是重点”三个要求，这三个不同的要求有不同的侧重，又不能单纯去理解，要统一起来相互关联地把握。

（一）关于数量

应当说最高检从来没有提出过具体的数量指标。但有的地方上级检察机关提出了数量要求或者公布办案数量的排名，不少基层院检察人员反映数量方面的压力不小。保证数量是基础，不是不要数量。虽然我们没有提具体办多少件的数量指标，但是对数量确实是有要求的。这个数量要求实际上是一种办案力度的要求，必须努力地去办案。不办案，没有一定的办案数量，办案的效果也就无从体现，队伍也就得不到锻炼。从全国范围看，办案一万件和十万件，社会的感知度、认同度，办案的综合效果可以说是完全不一样的。希望在稳进阶段，全国总体的办案数量是稳步上升的，当然具体到每个检察院没有这样的要求。要通过加大办案力度，使办案数量自然而然得到提升，而不能为了追求数量为办案而办案。最高检部署的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动就体现了加大办案力度的要求，就是要聚焦生态环境和食品安全问题，这两个领域的问题在哪个地方都是普遍存在的，只要认真去办，数量自然就有了。基本的数量都没有，就代表没有努力去做。

（二）关于质量

有狭义和广义之分。狭义的质量，主要是指办案的规范化，包括调查取证等案件办理的各个过程、环节以及文书的规范性与高质量。广义的质量，其实包含了效率、效果、规范、安全等所有要求。所以质量标准实际上是一个比较高的要求。效果标准包含了案件本身的效果，延伸出来的治理效果以及附加的社会影响力和美誉度。案件本身的效果主要是指公益恢复的效果，包括政治效果、法律效果和社会效果的统一等等，还包括宣传效果。一个很好的案件，如果因为不当宣传，从故事变成了事故，也不能说有好的效果。

（三）关于结构

也有狭义和广义的区分。狭义的结构即诉讼结构，是民事、行政和刑事附带民事公益诉讼这三类诉讼案件之间的比例结构。诉讼结构要优，就是要通过提升单独提起民事公益诉讼，特别是单独提起行政公益诉讼的数量来降低刑事附带民事公益诉讼案件的比例。近二三年来优化结构的效果不明显，刑事附带民事公益诉讼比例居高不下。虽然原因很多，但反映出不少地方对提起诉讼还有不正确的认识，还有各种各样的顾虑，怕麻烦、怕惹事、怕啃硬骨头，担心对行政机关有负面评价，担心行政机关抵触，对此还需要通过更有效的举措来推动。广义的结构是公益诉讼各个相关数据的比例结构，还包括不同类型、不同领域案件的比例结构等。首先是行政公益诉讼和民事公益诉讼的比例结构，行政公益诉讼始终是主体，长期占到95%左右，今年以来民事公益诉讼占比有较大幅度上升，但行政公益诉讼占比仍在90%以上。其次是不同领域的占比，生态环境领域始终占到50%以上，食品药品安全领域变化较大，最多时占到三分之一左右，国有财产保护和国有土地使用权出让占比超过10%。这两个结构总体看还是比较合理的。近一年来这一结构有新的变化，表现为食品药品案件大幅下降，目前占比在15%左右，反映出相当一部分地区对食品药品领域的办案重视不够。而新领域案件大幅上升，基本与食品药品领域案件持平。对此，我们进行了专门督导，要求加大食品药品领域办案力度。

要坚定不移地将质效作为最根本的价值追求。目前，公益诉讼检察工作已经超越了追求数量的历史阶段，要更加注重质量和效果，真正推动公益诉讼检察的高质量发展。2019年公益诉讼检察工作要点就提出把质效放在更加重要的位置，放在第一位。即便是数量，也要的是有质量的数量，而不是单纯的数量，单纯数量不光不要，还要追究责任。质量和效果有不少具体的措施要求，包括从个案办理到整治一片，还有立法长效机制的建设，要进行办案效果的“回头看”，更要与检察官的业绩考核结合起来，通过考核来引导。如何采取有效的考核手段、绩效指标把办案质效标准凸显出来，是当前的一项重要工作，希望各地积极探索，创造好的经验做法。

三、工作重点和路径的选择与取舍

（一）聚焦生态环境和食品药品安全领域，打持久战、啃硬骨头

2020年7月初最高检专门部署开展为期三年的“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动。部署这个专项活动有诸多考虑，内涵很丰富。一是鲜明提出把“守护美好生活”作为公益诉讼最直接的目标追求，这是坚持以人民为中心在公益诉讼中的具体化。二是明确和突出了公益诉讼的工作重点。在相当长一段时期内，公益诉讼的第一重点是生态环境，第二重点是食品药品安全。这两个重点是根据党中央的决策部署和公益诉讼职能特点确定的，党的十八大以来形成了习近平生态文明思想，提出了“四个最严”的要求，把生态文明建设和保障食品药品安全放在了前所未有的高度，在这两个领域更好地发挥作用，是公益诉讼检察的基本职能，也是一项政治责任。通过专项活动的方式来部署，就是希望各地牢牢抓住这两个工作重点不动摇。三是提出了持续推进公益诉讼的方法、路径和要求。张军检察长反复强调，生态环境和食品药品安全问题具有普遍性。哪个地方生态环境好得没问题了？哪个地方食品药品安全好得没问题了？如果聚焦这两个领域，就不会找不到办案线索。这实际上是在教大家发现线索、推动公益诉讼良性发展的方法。对这两个领域的问题，既要打好持久战，持续地盯着；又要打好歼灭战，一个街区一个街区、一个村镇一个村镇地去推动解决；还要啃硬骨头，对于长期困扰人民群众、一直得不到有效解决的公益损害难题，以攻坚克难的勇气去推动解决，公益诉讼的制度威力就能显现，办案效果自然就好，人民群众获得感也就会很强。因此，这个专项活动实际上是一项综合性工作部署，对于持续加大办案力度、提升办案质效都具有积极作用。

（二）以专项活动为抓手，推动重点工作有效开展

通过专项活动来推动工作，是这两年公益诉讼检察发展的一个重要特点。公益诉讼检察工作全面实施以来，最高检先后部署了“保障千家万户舌尖上的安全”“携手清四乱、保护母亲河”“守护海洋”“公益诉讼守护美好生活”等专项监督活动。各地也结合当地实际部署开展了有地方特色的专项活动，取得了非常明显的效果。加大了公益诉讼办案和推进突出问题解决的力度，集中办理了一大批有影响、效果好的案件，扩大了办案成效和社会影响力，获得地方党委政府的充分肯定和人民群众的广泛欢迎。对于公益诉讼检察这样一项还处于探索发展阶段的新职能，以专项活动为抓手推动重点工作开展，是一个重要的工作思路和有效的工作方法。要保证专项活动取得好的效果，需要从以下几个方面来考虑和谋划：一是主动服务国家重大战略和当地的经济社会发展大局。最高检部署的各个专项活动都充分体现了这一要求。二是坚持问题导向，着力解决当地的突出问题和人民群众关切的现实问题，体现地方特色。比如黑龙江的小煤窑专项整治，就是长期困扰当地政府的一个监管难题，而二次供水从鸡西扩展到全省，并由省政府专门开会部署解决，则体现了对人民群众切身利益的关注。再如甘肃的长城保护，河北、河南、山西的英烈设施保护等专项活动都取得了好的效果。三是围绕需要突出关注的重点或者需要重点推进的新领域或薄弱环节。专项活动的推进作用非常明显。比如“保障千家万户舌尖上的安全”专项活动开展后，食品药品安全领域公益诉讼案件占比从原先的15%左右，逐步上升到30%以上，活动结束后数量又有下滑。2019年2月份部署的“守护海洋”专项活动推动构建起海洋公益诉讼检察的业务框架。归纳起来，专项活动要有好的效果，核心仍然是强调服务大局、服务人民。

（三）合理选择公益诉讼类型，把行政公益诉讼放在优先位置

检察机关提起公益诉讼，包括民事公益诉讼、行政公益诉讼还有刑事附带民事公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼作为民事公益诉讼的一种特殊形式一并统计。它的价值其实就是有效利用刑事诉讼的相关证据，在刑事诉讼惩罚性功能基础上，加上公益诉讼恢复性司法的功能，实现诉讼功能价值的最大化。就同一公益损害事实，针对哪个对象，提起哪种诉讼，是检察官经常要面对的选择。

怎么选？当然要具体案件具体分析。但总体上讲，要强调回归公益诉讼制度设计的初衷，要把行政公益诉讼放在最优先的地位，或者说要重点选择行政公益诉讼，尤其是在办案力量资源的投入和配置上。选择民事公益诉讼和行政公益诉讼的区别在哪？有的地方愿意选择民事公益诉讼，主要是怕行政机关有意见，会有各方面的压力。由于分属不同的诉讼制度，两种诉讼类型差异很大。民事公益诉讼监督民事主体（通常也可以理解为行政管理相对人）侵害公益的行为，调查取证的范围包括证明公益受损害的程度及责任分担等事实证据。行政公益诉讼中涉及两类违法主体和两个违法事实，即行政管理相对人直接侵害公益的行为和行政机关不履行法定职责造成公益侵害发生或者没有得到及时恢复的行为。由于行政公益诉讼的监督对象是相关行政机关，调查取证的范围虽然包括行政管理相对人和行政机关两个主体侵害公益的事实，但主要证明的是行政机关的法定职责，公益侵害与行政机关不依法履职的关联性等。由于行政诉讼还有被告负相关举证责任的规定，检察机关的调查取证要求明显低于民事公益诉讼。有的民事公益诉讼案件中，污染企业的产权关系特别复杂，如何区分和证明不同主体的责任十分复杂，实践中还时常掺杂着鉴定等相关问题。选择了民事公益诉讼，规避了和行政机关直接接触的矛盾，但是却有更复杂的法律问题和更重的证明责任。

（四）准确把握公益诉讼案件的范围和界限

公共利益是一个不确定的法律概念，可谓众说纷纭。最广义的角度，所有违反法律的行为都侵害公共利益。但是不是所有侵害公益的问题都应该由公益诉讼来管？如何把握公益诉讼案件的范围和界限，仍需回归到制度源头找寻答案。根据习近平总书记在党的十八届四中全会上的所作的说明，公益诉讼需要解决的是这样一类问题：一是严重侵害公益或者有侵害危险，二是有违法行为（主要是指行政违法行为）存在，三是没有适格的主体，没有有效的救济渠道，或现有救济渠道失灵。在这种情况下，公益诉讼可以起到激活或者补足制度机制不足的兜底作用。我们应该尽量从这样的角度去探究公益诉讼的必要性、现实性和可能性。疫情期间，有新冠病毒携带者，在自己明知的情况下，乘坐公共交通工具出入公共场所，构成妨害传染病防治罪，被追究了刑事责任。有的检察院想对此提起刑事附带民事公益诉讼，这就不太妥当。理由：第一，诉讼请求是什么？如果只是赔礼道歉，行为人都已经被追究刑事责任了，赔礼道歉还有多大的意义？第二，提起刑事附带民事公益诉讼，按目前的程序设计，要公告三十日，没有法定的机关或社会组织提起诉讼，检察机关才能起诉，法院再开庭审理，就为了让行为人赔礼道歉，动用这么多的司法资源，效果会好吗？肯定不好。我们要把握好分寸、尺度和时机，尤其涉及一些重特大案件，比如疫情状态下，已经进入到紧急状态甚至战时状态，涉及方方面面，这些事情的处理，一定是党委政府牵头来做，这是体制特色更是制度优势。在这种情况下我们不是不参与，而是纳入党委政府统筹协调的框架下去发挥作用。从制度运行机理看，处理疫情问题是需要快速反应的，提起诉讼一定不是快速反应机制。因此在疫情防控期间我们主张发现重大案件线索，第一时间移送行政机关处理并督促其履职。从某种意义上说，公益诉讼可能是小刀、细针，在需要大刀阔斧斩杀妖魔的时候，不一定用得上。但在拾遗补缺方面有其特有价值，可用精工细作把治理的网络编织得更绵密，去推进长效治理。

四、积极稳妥地拓展公益诉讼案件范围的内涵和要求

拓展公益诉讼案件范围，是党的十九届四中全会提出的要求。这是对公益诉讼制度设计和实践成效的认可，确认了公益诉讼监督法律实施、促进国家治理的职能定位，也表达了对更好地发挥公益诉讼作用的期许。

十九届四中全会后，新领域案件数量大幅提升，领域大幅拓展。新领域案件占比已经从2019年的6.3%上升到2020年9月底的16.7%，大幅上升10个百分点。同时不断有新的领域涌现，超出了预想。总体评价可谓有喜有忧，喜的是大家落实十九届四中全会要求的积极性很高，有的案件效果很好，比如针对骚扰电话、侵害公民个人信息、古村落保护、维护国防军事利益以及无障碍设施建设、预付卡消费等领域的案件，效果很好、社会评价很高。忧的是有的地方办理新领域案件的热情过于高涨，政策把握并不准确，也没有注意到新领域案件隐含的风险，一是如何与诉讼衔接，二是有些案件宣传效果不好，老百姓不认可，感觉蹭热度等。

最高检党组对新领域探索的原则是积极、稳妥。积极是要有担当作为的精神，在具体的工作态度上，要积极用好现有的法律规范，包括中央文件明确的，地方性法规规定的。对于地方性法规关于新领域探索条款的法律效力问题，有不同的认识。有观点认为，诉讼制度是一种中央事权，应由法律规定。也有观点认为，民事诉讼法、行政诉讼法关于公益诉讼范围中“等”的表述，并没有特别说是“等内”还是“等外”，从十九届四中全会明确提出来拓展公益诉讼案件范围来看，并没有明确限定具体范围，把法律规定的领域理解为列举而不是局限于这些领域，可能更符合中央关于制度设计的初衷。如果这样理解，地方性法规关于公益诉讼领域范围的规定，就不是新的赋权，而是一种结合地方实际的具体细化，是符合立法法要求的，以地方人大规范性文件为依据进行符合当地特点的新领域探索是没有问题的。稳妥除了工作要求、程序上的规范性要求，还包括要达到好的效果以及争取各方面的支持、认可。

拓展案件范围，不纯粹是领域的拓展，还包括类型的拓展。四个领域范围内也有拓展的内容，比如古村落，野生动物保护，生物多样性的保护，也是规定在环境保护法里面的，大家还是要打开思路，不要太狭义地去理解，不要认为一定是全新的才是探索。

具体的要求上，要把握四个层次：第一，基本要求。始终要回归到制度的源头，新领域案件也要符合几个条件：严重侵害公益，人民群众反映强烈，普通诉讼缺乏适格主体，目前无更好救济途径，作为公益保护无明显争议。用公益诉讼基本目的和制度初衷作为分析工具，把握住这几条去探索，哪怕是全新的领域，也不会有太多负面效果。第二，重点领域。张军检察长在2020年全国两会上报告最高检工作时提出的，并被全国人大常委会审议意见认可的几个领域——安全生产、公共安全、生物安全、网络侵害（个人信息保护）、文物和文化遗产、妇女儿童权益以及国防军事以及扶贫，是重点鼓励探索的领域。第三，负面清单。负面清单目前没有提出来，但有几个约束的要素。一是违法性要求。比如说有的地方提出来像交通信号灯的设置不合理问题，可否进行公益诉讼？我们不太赞成，因为它没有明显的违法性。如果认为确实有必要，可以制发社会治理类检察建议提醒行政机关注意。强调违法性，依然回归到了十八届四中全会的基本要求，是与行政机关的违法联系在一起的，这是制度要求。二是公益侵害，不能做太宽泛的理解，还要有一定的范围要求，有一个涉及不特定多数人利益的要求，等等。三是考虑是否必要，是否适当，是否有能力去监督。四是把握时效与时机。五是进行风险评估。风险评估涉及几个方面，是选择行政公益诉讼还是民事公益诉讼，如何与诉讼衔接，怎样确定诉讼请求，还要考虑社会评价和宣传效果，是否会引起群体性事件，等等。第四，程序性保障。对于新领域探索，为了保证政策把握的准确性和办案效果，规定了审批程序，体现了稳妥的工作要求。当然随着探索实践的不断丰富，在保证新领域案件办理质效的前提下，审批程序会进一步简化。最后，关于加强业务学习和业务指导，特别强调要重视案例的学习。在公益诉讼法律规范欠缺的情况下，案例不光有工作指导的意义，在某种程度上还具有规范的价值，可以补足规范不足的问题。对于发布的案例一定要认真研究，可以说每个案例至少有一个特别有指导意义的亮点。既有理念和价值的指引，又有法律规范适用的解读，还有工作路径方法的指导。如果把这些亮点读出来了，说明读懂案例了。应当把最高检发布的案例作为业务学习的主要材料，深化对案例的学习和研讨，掌握每一个案例的精髓。