徐蓬勇 李芳芳：环境民事公益诉讼中生态修复义务的实现路径探析

    生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。习近平总书记强调，良好生态环境是最普惠的民生福祉，要坚持生态惠民、生态利民、生态为民。近年来，生态环境修复义务逐步在法律法规中得以明确。《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼司法解释》）均明确规定了人民法院可以判决被告承担生态环境修复义务。民法典侵权责任编也将生态修复规定为责任承担方式之一。司法实践中，环境民事公益诉讼中生态修复义务的实现方式不一。为充分发挥司法能动性，推动我国生态文明建设，需要建立和完善环境民事公益诉讼中生态修复义务的实现路径。

    一、生态修复义务实现的实践问题

    1.生态修复义务实际履行主体不一。民法典第一千二百三十四条规定，违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第六条规定，人民法院判决时可要求被告自行组织修复，也可委托第三方修复。据此，当前生态修复义务的实际履行主体主要分为以下三种情况：一是由侵权责任人自行组织修复。但在司法实践中，侵权责任人一般对修复目标缺乏系统性了解，亦不具有专业修复能力，修复效果欠佳。二是委托第三方修复。但现阶段，委托第三方修复在各地均有实践，但存在委托主体混乱、责任不明的情况。三是由行政部门组织修复。一些地区设置专项修复资金，由侵权责任人将赔偿款汇入专户，由财政负责拨款到相关部门，进行生态修复。但生态修复注重系统性，由单一部门修复的，是否确保可以达到预期的修复效果，而由多部门修复的，部门之间如何配合完成修复工作等均成为亟须解决的问题。

    2.存在很多侵权责任人无履行能力的情形。侵权责任人只有具备承担生态修复费用或者拥有生态修复能力，才能实现生态修复义务，否则即便有明确的责任人，且在修复技术上切实可行，仍无法实施生态修复。后一种情形并不少见，例如化工厂因为超标排放有毒物质，导致水体被污染，而责任人死亡，或者被追究刑事责任，缺乏履行能力，生态修复亦有时限性，一些生态环境损害，甚至随着时间的推移，将继续扩大。尽管民法典第一千二百三十四条后句规定，侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人负担。但目前立法没有对具体的实施部门以及实施方式进行明确，且对于侵权人死亡或者已不可能负担费用的情形下生态修复如何实施，亦缺乏规定。

    3.环境公益诉讼专项基金管理程序不够完善。《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第十四条提出，探索设立环境公益诉讼专项基金，专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益。设立环境公益诉讼专项基金的优势主要在于确保管理有序专款专用，实现基金运行的独立性。目前，各地积极开展对环境公益诉讼基金的探索。实务中，通常是由被告赔付后直接进入基金或专户，专门用于修复被损害的生态环境。但现阶段环境公益诉讼专项基金管理使用制度并不完善，管理主体不明确，管理程序不统一。一些地区颁布了相关文件，建立环境司法和行政协调联动机制，但由于各部门在生态修复责任履行过程中的具体职责不够明确，一些地区执行效果并不理想，资金难以真正落实到生态修复工作上。

    4.法院在生态修复中的定位不尽明确。现有的司法实践中，法院在生态修复中的定位有两种：一是委托方，二是监督方。一些地区法院由侵权责任人缴纳生态修复费用，法院委托第三方生态修复机构修复，其法律依据为《人民法院办理执行案件规范》第六百四十七条“可代替履行行为”的规定。该条规定，被执行人不履行生效法律文书确定的行为义务，该义务可由他人完成的，人民法院可以选定代履行人；法律、行政法规对履行该行为义务有资格限制的，应当从有资格的人中选定。必要时，可以通过招标的方式确定代履行人。笔者认为，这种修复方式存在一些问题。法院与第三方生态修复机构签订合同，委托其修复，而委托合同的法律后果是由委托人承担的，如果第三方生态修复机构造成二次损害，法院是否需要承担责任？笔者认为，让法院承担责任显然不合适。本文阐述的生态修复义务的履行并非被执行人不履行义务的情形，在一般情况下，法院仍应保持中立性，不能过多介入非司法强制执行权所涉领域。而对于法院的监督功能，具体如何实现，实践做法也不统一，实践操作中具有一定的随意性，监督效果不佳。

    二、生态修复义务的实现路径完善

    1.交由第三方生态修复机构实际履行。对环境的侵害行为，一般会导致多种环境因素和区域受到影响和损害。生态修复具有复杂性和专业性，复杂性体现在生态系统的机体庞大且联系众多，专业性体现在生态修复需要专业技术和手段才能促使生态系统的再次平衡。第三方生态修复机构一般具有专业设备和人员配备，具有较强的修复技术和能力，能够针对不同生态损害情况进行灵活处理，可以为受损的生态环境提供适合的生态修复措施。从已有的司法实践看，各地或多或少地都在借力于第三方生态修复机构参与个案的生态环境修复工作。第三方生态修复机构，比侵权责任人更具修复生态环境的优势，其参与生态环境修复可以避免侵权责任人因自行修复缺乏经验所导致的事倍功半。

    2.侵权责任人与第三方签订合同，委托第三方修复。浙江省永嘉县人民法院首例环境公益诉讼案件的生态修复义务的履行，是由侵权责任人与第三方生态修复机构签订合同。此种修复方式，既考虑到侵权责任人缺乏环境修复能力的客观事实，又充分发挥第三方生态修复机构修复的优势。同时，此种方式也更易解决修复过程中可能造成的二次损害问题。而对于二次损害，可采取“责任唯一说为主，过错判断为辅”的基本原则。首先，侵权责任人作为首要责任人，其负有生态修复最终的责任。其次，对第三方生态修复机构和侵权责任人进行过错判断，若第三方生态修复机构对二次损害存在过错的，侵权责任人对二次损害不存在过错，那么二次损害责任由第三方生态修复机构承担；若第三方生态修复机构对二次损害不存在过错的，那么责任仍由侵权责任人承担；若第三方生态修复机构与侵权责任人均对二次损害存在过错，那么按照过错大小确定责任。此种修复方式既明确了责任归属，体现法律对于环境污染行为的有效惩治，又能确保修复具有可执行性和实效性，笔者认为，可作为当下环境公益诉讼义务实现的优先路径。

    3.完善环境公益诉讼专项基金制度。我国的环境公益诉讼专项基金制度尚需进一步完善，作为前述路径的补充。首先，应厘清该制度的适用范围。一般情形下，应适用侵权人与第三方签订修复合同的方式。但对于侵权责任人未及时履行或者没有能力履行的情况下，环境公益诉讼专项基金先行支付生态修复费用成为较好的选择。另外，环境公益诉讼司法解释第二十条规定，无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。涉及替代性修复的，不宜由侵权责任人直接与第三方生态修复机构签订合同进行修复，而更适合由侵权责任人将赔偿金交由环境公益诉讼专项基金处理。因此，在侵权人与第三方签订修复合同难以实现修复目的情况下，应适用环境公益诉讼专项基金制度。其次，需要扩大专项基金的资金来源。可借鉴国外的生态修复保证金、强制性生态修复责任保险等制度，在行为人负有或可能负有生态修复责任之时，即要求其落实能够满足未来实施生态修复所需的全部费用，以保障生态修复责任得以承担。再者，需要对环境公益诉讼专项基金制度具体运作进行规定，例如，可以指定由环保部门管理，通过招投标委托市场第三方机构专业修复。

    4.法院应为监督的主导方。生态修复的复杂性、周期性等特性决定了生态修复的监督需要多方参与。但法院在环境公益诉讼的生态修复过程中应当成为监督的主导方。前期需要严格审查生态修复第三方资质，中期需要定期检查项目的进程和效果，后续需要跟踪评价、定时维护。在侵权责任人委托第三方修复的情形下，可由检察院对生态修复过程中的资金使用进行监督，由环保等职能部门对修复过程进行监督以及修复成果进行评估，人民法院负责对修复成果进行最终验收，如果未达到修复效果的，责令侵权责任继续履行修复义务；而在环境公益诉讼基金制度下，法院负责专项生态修复费用批复，由环保等职能部门监督落实情况，检察机关监督基金运作，审计机关定期审计。同时，法院应充分保障人民群众的知情权和监督权，可将环境民事公益诉讼生态修复义务的履行情况定期公布在门户网站，供公众查阅。

    （作者单位：浙江省永嘉县人民法院）