胡卫列 王菁：关于增强公益诉讼调查核实刚性的几点思考

“公益诉讼是各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能。”调查核实是公益诉讼办案最核心的环节，最能体现公益诉讼主动性的职能新特点，它不光是认定违法事实、确定公益损害的基础，也是提升办案质效、确保整改落实、推进公益诉讼检察工作高质量发展的重要保障。2018年10月新修订的人民检察院组织法为公益诉讼调查核实权提供了法律依据，规定检察机关依照法律规定提起公益诉讼可以进行调查核实。但对相关程序并没有作出明确具体的规定。如何行使调查核实权，已经成为公益诉讼实践中反映最突出的问题。在现有法律和依据及制度框架下，深化对公益诉讼调查核实权的理论研究和实践探索，增强其刚性，确保案件顺利办理，具有重要的现实意义和实践引领价值。

一是推动制定司法解释和地方性法规为调查核实提供更有力的规范依据。最高人民检察院正在制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》，其中调查单列一节，将以司法解释形式明确公益诉讼调查核实的具体方式、手段措施和程序要求，可以有效地缓解目前主要依据检察机关民事和行政公益诉讼案件办案指南这一内部规范性文件办案的规范适用困境。目前全国已有23个省级人大常委会出台加强检察公益诉讼工作的专项决定。检察机关调查核实及其履职保障是上述地方性法规的主要内容。其中20个省的决定专门规定调查核实权保障问题，涉及的保障性措施包括：不履行或消极履行协助义务时的约谈或处分建议，司法警察在暴力、威胁或其他方法干扰、阻碍调查时的紧急处置措施，公安机关对妨害检察机关调查核实涉嫌违法犯罪的查处以及特定情形下相关问题线索向监察委的移送等。这些规定是对检察机关行使调查核实权履职保障的明确和强化，但并未突破现有法律，并非进行创设性规定，均能在监察法、人民警察法、治安管理处罚法以及刑法、刑事诉讼法等找到上位法依据。各地检察机关应继续推动省、市两级人大常委会出台专项决定并推动贯彻落实，为公益诉讼调查核实提供更有力的规范依据和履职保障。

二是做细做实做优调查核实各环节工作提升权威性。首先，以规范化打牢案件证据基础。检察机关查阅、调取、复制证据材料，收集物证、书证、视听材料，询问相关人员，咨询专业人员、相关部门或行业协会，委托鉴定、评估、审计，开展勘验、检查等，均应严格把握相应调查手段的运用主体、人数限制、步骤程序等要求，从而确保调查收集的证据材料能够作为作出审查处理决定的依据并经得起庭审质证。其次，以公开化增强调查核实说服力。积极通过听证、圆桌会议等民主化的程序设计丰富调查核实权能，提升权力运行的司法化水平；通过加强与社会组织合作等扩大公众参与，提升调查核实影响力。再次，以科学性推动调查核实效能升级。各地应积极借力科技支撑和外脑智慧。基于技术支持在公益诉讼办案中往往处于初始性、基础性地位的特点，应着力推动调查取证与技术力量深度融合，通过大数据、区块链、无人机航拍、卫星遥感、检测鉴定等，实现取证从传统“平面化”向“立体化”转变，帮助提高立案效率、检察建议制发精准性以及具化诉讼请求等。完善鉴定机构和专家库建设。推动规范现有鉴定机构分类、资质、收费同时，推动建设、培育一批有较大现实需要的新鉴定机构；聘请环境保护、国土资源监管、食品药品安全监管、审计财务会计等方面有专门知识的人员作为专家库成员，协助解决调查核实中的专业难题。

三是充分借助内部工作机制为调查核实权有效运行赋能。纵向联动、横向配合、上下一体、指挥有力、协作密切、运转高效的一体化办案机制，是公益诉讼调查核实权有效运行的重要的内部保障机制，对于整合和统筹办案资源，解决当前公益诉讼队伍专业基础薄弱、基层办案力量严重不足的突出问题具有很强的现实针对性。从纵向看，基层院处于办案一线，应充分发挥摸排线索、熟悉情况的调查便利；上级院则应强化对重大疑难复杂案件的督办督导，继续完善提办、领办、参办、交办和挂牌督办制度，在线索研判、人员调配、调查取证等方面发挥统筹资源、协调指挥、排除干扰等优势，凝聚调查合力。从横向看，检察机关各部门在依法行使各自职权时，应加强信息共享、案件查询、案件协查等工作机制建设。刑事检察部门移送线索立案后，应有效利用刑事案件侦办中获取的有关证据提高调查效率。

四是积极借力外部协作和督促机制增强调查核实权延展性。一方面，运用好与行政机关、审判机关协调配合机制。近两年来，最高检先后联合生态环境部等九部委和市场监管总局等十部委印发了关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战和保障食品药品安全两个协作意见，各地围绕服务当地经济社会发展大局与相关单位形成了多层级、多领域的协作机制，规定了行政执法与公益诉讼检察在违法线索、监测数据、裁量标准、典型案例等方面的信息互通共享，重大情况通报以及联席会议等制度机制和相关举措，有效拓展了公益诉讼调查核实链条。有的地方检察机关还与审判机关签署了检察公益诉讼的协作意见。检察人员在办理公益诉讼案件中，要注意运用好这些协作配合机制，主动与相关行政机关、人民法院加强沟通协调，提升调查核实的有效性。另一方面，运用好其他监督督促机制作为保障措施。落实请示报告等相关机制，积极争取党委、政府和人大支持。推动将行政机关对公益诉讼调查核实支持配合情况纳入当地综合治理绩效考核、人大法律监督考核、法治政府建设考核；将行政工作人员支持配合情况纳入干部考核指标等。加强与监察委的沟通协调，在调查核实中发现有关行政机关工作人员违法违纪线索应及时移送。借助舆论监督力量，为调查核实营造有利能量场。但在借力过程中，要始终把握公益诉讼纠正违法、恢复公益的制度目标，督促之诉、协同之诉的制度定位，不要与责任追究混同，要融合监督智慧、法治理性、人文情怀。

五是推进形成公益诉讼特有的证据规则体系。在拓展证据形式方面，在努力破解“鉴定难”的基础上，加强与审判机关沟通，积极寻求替代性方法，在办案实践中推动专家意见以及相关行政主管部门出具的有关行政文书，其推荐机构出具的检验报告、检测报告、评估报告、监测数据等，经当事人质证后作为认定案件事实的证据。如非法采砂案件中的虚拟成本法，可否通过类案办理进行梳理提炼，不必一案一鉴定，与审判机关形成一致意见后形成指导性规范或意见，直接适用于同类案件办理。在证明标准方面，认真研究公益诉讼案件与刑事诉讼案件证明标准的异同；在立案、诉前程序以及诉讼程序等不同办案阶段应分别适用何种证明标准；同一阶段的不同待证事实，如行政机关是否负有监管职责、是否依法履行监管职责以及国家利益和社会公共利益是否受到侵害等，应分别适用何种证明标准。在证明责任分配方面，认真研究行政机关怠于履职和违法履职等不同情形下如何优化举证责任分配等。

六是推动公益诉讼单独立法为调查核实权提供充分的履职保障。我国公益诉讼制度相较于传统诉讼制度，在诉讼目的、起诉主体、程序设计、诉讼权利构造等方面均存在自身特点，传统诉讼理论与实践不能为之提供价值和制度供给。中国检察公益诉讼走的是一条实践引领的道路，实践走在制度和理论前面。全面推开三年多来的实践成效已为制度基于内生逻辑的良性发展厚植了根基，站在新发展基点上，深化公益诉讼基础理论研究和推动公益诉讼单独立法已成为下一步公益诉讼检察发展方向和工作重心。在制定公益诉讼专门法律时，应立足于制度定位和制度初衷，明确公益诉讼调查核实权之权力属性、强制性程度以及保障措施，调查核实权配置与举证责任分配的协调等。基于公益诉讼所涉及利益的广泛性、损害公益违法行为的危害性和及时遏制损害公益违法行为的紧迫性、必要性等，可赋予调查核实权一定的强制性，其约束力介于刑事诉讼侦查权与民事诉讼普通当事人证据收集权之间；同时明确规定不履行取证协助义务的法律后果。深化理论研究，完善法律制度，构建与我国公益诉讼检察制度相适应的调查核实权理论框架和规范体系，将是中国特色公益诉讼检察制度规范体系的重要组成部分。

（作者单位：最高人民检察院第八检察厅）