赖红军 唐 昕：民事公益诉讼惩罚性赔偿金的性质和管理路径

针对食品安全违法行为严重损害群众生命健康的情况，我国于1993年在消费领域正式确立了民事惩罚性赔偿制度；中共中央、国务院于2019年5月印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中再次提出，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度；2020年7月，最高人民检察院与中央网信办、国务院食品安全办等部门共同印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，就在食品药品领域民事公益诉讼中探索提出惩罚性赔偿诉讼请求达成了共识。检察公益诉讼开展以来，全国绝大多数地方检察机关提起食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿诉讼请求得到了法院判决支持。但在司法实践中，惩罚性赔偿金具有何种属性以及如何管理使用惩罚性赔偿金等问题一直困扰着一线司法人员，一定程度上影响了惩罚性赔偿制度的功能释放，值得我们探讨。

一、食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金的性质

（一）民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿金的主体

最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条规定，生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，法院应予支持。第十七条规定，消费者协会依法提起公益诉讼的，参照适用该规定。以上规定赋予了消费者权益保护委员会主张惩罚性赔偿的权利。从法理上来说，在提起民事公益诉讼层面，检察机关与消费者权益保护委员会均为提起民事公益诉讼的适格主体，具有法律地位上的同质性，检察机关应享有与消费者权益保护委员会同等的主张惩罚性赔偿的权利。

（二）惩罚性赔偿金的性质

有观点认为，民事惩罚性赔偿金事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断。也有观点认为，民事公益诉讼中提出的惩罚性赔偿金相当于无主财产，应上缴国家所有。笔者认为，公益诉讼惩罚性赔偿金带有惩戒性质，与刑事罚金、行政罚款具有同质性，同属惩罚性债权。但公益诉讼惩罚性赔偿不是私法债权，其与刑事罚金、行政罚款同属公法债权，因此可以抵扣刑事罚金、行政罚款，公益诉讼惩罚性赔偿金应上缴国库管理。惩罚性赔偿金是建立在违法商家对众多消费者利益的侵犯这一法律关系之上的，并不是纯粹的私益诉讼，但又加入了私益的一些属性。比如被侵权的众多消费者中，某一被侵权人提出了经济补偿或救济的诉求，其应通过提起请求支付惩罚性赔偿金的民事诉讼实现，而不应直接在民事公益诉讼程序中提出。这样的诉讼程序设计更有利于区别惩罚性赔偿金的公益与私益属性。

从立法现状来看，对侵权主体实施惩罚性赔偿，是一种威慑其不再继续从事违法行为的制度。惩罚性民事责任是法院代表国家为弥补片面强调补偿性民事责任之缺陷而对私生活作出的干预，它对当事人间利益再分配之目的乃是为了实现社会的实质正义。无论是消费者权益保护委员会提起民事公益诉讼，还是检察机关作为法律监督机关提起消费民事公益诉讼，除保护不特定消费者的合法权益外，提起诉讼的另一重要价值追求为惩罚违法行为人。在民事公益诉讼中提起惩罚性赔偿的目的是通过对不法行为的惩罚和遏制，加大食品安全违法成本，从而起到示范和警示效应，有效维护社会公共利益，推进食品安全领域国家治理体系和治理能力现代化。

二、食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理路径

（一）实践中对于惩罚性赔偿金的管理模式

对于惩罚性赔偿金的管理使用，目前主要有以下三种模式：第一种模式是法院直接判决将公益诉讼惩罚性赔偿金上缴国库。该模式下赔偿金的性质类似于罚金。这种模式虽然易于操作，但是将惩罚性赔偿金直接上缴国库的做法是否恰当仍值得探讨。由于财政资金的分散性导致惩罚性赔偿金上缴国库后可能无法完全实现其补偿功能。第二种模式是替代补偿，即将惩罚性赔偿金以其他实物替代用于补偿受害消费者。该种模式虽然能最大程度补偿提出损害赔偿请求的消费者，却无法对未主张赔偿的消费者予以救济。第三种模式是在消费者权益保护委员会建立专门惩罚性赔偿金账户，赔偿金用于支付诉讼费用、赔付消费者或其他公益维权开支。即由消费者权益保护委员会承担主要管理职责，并与检察机关、法院建立工作机制，加强对赔偿金使用的监督管理。该种管理模式不仅可以更好地实现威慑功能，更能体现惩罚性赔偿金的补偿功能。从直接补偿消费者的角度来看，受害消费者可以按照法院确认的赔偿标准，凭借自己的身份证明，随时领取属于自己的财产利益。建立专门赔偿金账户也方便了此后赔偿金的使用管理，是探索惩罚性赔偿金规范管理和完善我国食品领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的有益尝试。

（二）惩罚性赔偿金管理路径设计

笔者认为，民事公益诉讼为保护社会公共利益而提起，诉讼利益亦应归于社会公共利益，公益诉讼起诉人代表消费者提起诉讼，诉讼所获赔偿款亦应归于消费公益领域，直接服务于消费领域公共利益，明确一个适格的主体管理使用赔偿款至关重要。近年来，原来的消费者协会转型升级为消费者权益保护委员会，这不仅是名称的变更，其属性、构成、职能方面也有着明显变化，公信力、履职力、领导力、整合力等方面均有显著提升，为新形势下开展消费维权工作提供了有力保障。故消费者权益保护委员会应是最适格的惩罚性赔偿金管理主体，惩罚性赔偿金的最佳管理方式是赔偿款直接进入消费者权益保护委员会设立的专门赔偿金账户或公益基金账户，检察机关和法院参与管理、监督，赔偿金专门用于消费者公共利益的维护等公益活动，以明确管理主体解决执行到位的惩罚性赔偿金“谁来管”、建立机制解决“有序管”、明确职责解决“强监管”等问题。

一是在消费者权益保护委员会设立专门赔偿金账户。明确检察机关、法院、消费者权益保护委员会的主要职责，由消费者权益保护委员会与检察机关、法院共同管理。惩罚性赔偿金的使用和管理应遵循公益为主、公开透明、管理规范、严格监管的原则，确保资金专款专用。检察机关的职责主要是对食品药品安全领域符合条件的公益诉讼案件提出惩罚性赔偿的诉讼请求，主张侵权人承担侵权赔偿责任；对法院生效裁判确认的赔偿金的执行工作进行监督；配合审计、审核消费者权益保护委员会提交的赔偿金使用情况年报，做好赔偿金管理工作。法院的职责主要是依法审理公益诉讼案件，负责对有赔偿金判决内容的生效裁判的执行；配合审计、审核消费者权益保护委员会提交的赔偿金使用情况年报，做好赔偿金管理工作。消费者权益保护委员会的主要职责是负责公益诉讼案件惩罚性赔偿金、公益捐赠资金的收取和管理；审核相关权利人提交的赔偿金申领材料；审核赔偿金使用申请；撰写赔偿金使用情况年报，组织资金使用绩效评价。在食品安全民事公益诉讼案件中，法院根据案件审理情况，可以依法判令责任主体将赔偿金等相关费用缴纳至消费者权益保护委员会指定资金账户。判决生效后被告不履行的，由审理案件的法院审判庭在判决确定的履行期限届满15日内将案件移送有管辖权的法院执行局执行；涉及查封、扣押的物品，由法院依法拍卖变卖。

二是确定赔偿金账户的资金来源和支出范围。赔偿金账户的资金来源，包括法院在食品安全领域公益诉讼案件中作出的生效裁判、调解书确定的惩罚性赔偿金；食品安全领域损害社会公共利益的行为人自愿支付的用于消除损害的资金；有关单位、社会各界人士对于食品安全领域公益诉讼捐赠、资助的消费维权资金。关于赔偿金的使用，可以考虑用于支付经检察机关、消费者权益保护委员会审查提起，并经法院确认的食品药品安全领域公益诉讼案件中众多消费者权益受损的费用；在所辖地区发生的重大食品安全事件处理需要支出的相关公益性费用；检察机关提起或者支持起诉、消费者权益保护委员会提起的食品安全领域民事公益诉讼案件中，所需的专家论证咨询费、检验费、鉴定费、合理的律师费和证人出庭补助费等需要先期垫付或支出的费用；消费者权益保护委员会支持消费者关于食品安全领域起诉的诉讼案件中，所需的专家论证咨询费等费用；消费者权益保护委员会组织开展的涉及食品安全领域的公益宣传、公益捐赠等活动费用；消费者权益保护委员会开展的食品安全领域公益性消费教育、消费调查、消费培训、消费体验等活动费用；消费者权益保护委员会的公益律师、专家团、消费者代表开展食品安全领域公益活动的合理费用开支；以及符合法律规定的其他相关费用等。

检察机关、消费者权益保护委员会开展民事公益诉讼所需垫付的费用，由使用单位出具资金申请报告，附委托鉴定、检验、咨询、委托代理以及申请证人出庭的相关材料，经消费者权益保护委员会分管财务的领导审核同意后，将资金从专项账户拨付至使用单位的指定账户。先行垫付的费用，法院判决由责任主体承担的，由责任主体缴纳至赔偿金账户；经法院裁定执行终结，责任主体确无缴纳能力的，或者法院没有判决上述费用由责任主体承担的，已垫付的资金经审批后改为列支。涉及食品安全领域案件判决生效后，责任主体无能力缴纳赔偿金，且经法院裁定执行终结的案件，存在如不及时处理会损害国家利益、社会公共利益的情况的，为修复受损的公益损害所发生的费用，可以在该案生效判决确定的赔偿金限额范围内支付。

三是科学制定赔偿金支付程序。对于被告主动履行判决结果，将赔偿金缴纳至消费者权益保护委员会指定账户的案件，符合条件的受害人可以持审理案件法院生效法律文书到消费者权益保护委员会申领赔偿金；赔偿金经法院执行到位的，对于法院生效法律文书判项明确受害人及赔偿金额的，由执行法院依法向其发放赔偿金；无明确受害人申领赔偿金的，在案件执行终结后，由执行法院将赔偿金移交至消费者权益保护委员会。案件受害人在法院执行终结后向消费者权益保护委员会申领赔偿金的，消费者权益保护委员会在审核相关证明材料后，依据法院生效判决予以发放；如依据法院生效判决不能明确其为案件受害人的，消费者权益保护委员会书面告知其可以另行向法院提起民事诉讼。法院和消费者权益保护委员会在赔偿金发放后，书面告知承办案件的检察机关。

四是赔偿金使用和管理应自觉接受审计、监督。消费者权益保护委员会应专门设立惩罚性赔偿金财务账户，指定专门部门专人负责管理。赔偿金实行专款专用，不得截留、挤占或挪用，不得用于人员经费、奖金、福利和公用经费等支出，不得超范围、超标准使用资金。消费者权益保护委员会每年年底制作赔偿金使用情况报告，由消费者权益保护委员会、检察机关、法院共同组织财务人员审核，必要时邀请审计部门专项审计。对审核审计中发现资金使用违反财务制度的，立即予以纠正；违规使用资金构成违法违纪的，根据情况移送相关部门追究责任。消费者权益保护委员会、检察机关、法院应当加强协作配合，互相监督，共同开展对赔偿金使用情况的监督和检查。

作者分别系最高人民检察院第八检察厅主办检察官，二级高级检察官；江苏省淮安市人民检察院第六检察部主任。