汤维建:公益诉讼实施机制的生成路径——公益诉讼地方立法述评

公益诉讼自2017年入法以来，各级检察机关办理了大量的公益诉讼案件，对维护国家利益和社会公共利益、提升国家治理体系和治理能力现代化作出了积极贡献。然而，公益诉讼中也暴露出一些问题，如公益诉讼范围过窄、公益诉讼案件的线索受限、公益诉讼类型偏向于行政公益诉讼、检察机关调查核实权乏力、公益赔偿金难以有效管理和使用、公益诉讼与其他相关法律机制的衔接协同机制不够健全等，这些问题的形成与我国民事诉讼法和行政诉讼法对公益诉讼的规定过于简陋粗疏不无关系。一个体系化的公益诉讼制度如果仅仅只有一个诉讼条款予以支撑，势必制约公益诉讼这种新型诉讼形态的功能发挥，公益诉讼的立法供给成为制约公益诉讼公正高效进行的制度短板，这一局面亟待改变。在国家层面统一完善公益诉讼法治工程之前，各地方立法机关积极探索，纷纷制定了调整和强化公益诉讼的地方性立法。截止到2021年1月1日，全国已有21个省级人大常委会出台了关于加强检察机关公益诉讼工作的相关决定，发布时间集中在2019年和2020年，所涉及内容包括公益诉讼的立法指导理念、公益诉讼的范围、公益诉讼的运行机制、公益诉讼的保障体系等，形成了具有高度共识的制度规范体系。当然，由于各地的地域特点、公益诉讼发展水平不完全一致，所作出的公益诉讼决定也不尽然相同。以下就其主要规定评述如下。

一、拓展公益诉讼受案范围

公益诉讼范围的拓展是党的十九届四中全会提出的改革要求，根据实际需要积极稳妥拓宽公益诉讼的受案范围成为公益诉讼地方立法的重要任务。尽管各地所拓展的公益诉讼范围幅度不尽一致，但从立法技术上看，一般是采用三层次的形式进行。如《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》将公益诉讼范围设定为三个层次：第一层次为现行立法授权的重申与明晰，将法定的公益诉讼范围明晰为生态环境和资源保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让保护、英烈名誉保护以及未成年人保护等6个领域，形成了“4+2”的立法格局（第三条第一款）。第二层次为对民事诉讼法第五十五条规定的“等”字进行等外解释，将其确定为安全生产、公共安全、文物和文化遗产保护以及个人信息安全等4个领域（第三条第二款）。第三层次为通过地方政府、监察机关、审判机关以及检察机关不定期召开的公益保护联席会议，通过公益保护信息交流所形成共识的公益诉讼领域，包括水利、市场监管、公共卫生等领域（第五条）。这样就形成了既积极稳妥又兼具地方特色的层次性、差异性梯形拓展模式，体现了原则性与灵活性的有机统一。尤其是，通过地方性立法对公益诉讼范围拓展的尝试性规定，可在全国层面呈现出拓展公益诉讼范围的概率特征和先后顺序，从而为公益诉讼范围的有序拓展提供理性支持和实践依据。

二、开辟公益诉讼案件线索多元渠道

公益诉讼的立法仅仅规定检察机关在履职中发现损害公益诉讼案件线索一种情形，但这种公益案件线索发现渠道显得较为单一和被动，不利于检察机关能动地履行公益诉讼职能，实践中普遍存在公益诉讼案件线索发现难的问题。为克服此局限性，各地公益诉讼立法采用了多种模式或平台拓宽公益诉讼案件的线索来源渠道。比如，《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第五条至第七条设置了三种模式：一是共享模式，通过多部门联席会议常态化地交流公益保护的相关信息，检察机关可从中发现各种公益受损情况，同时也可发挥预防性公益保护的制度外溢机能。二是移送模式，检察机关公益诉讼部门与行政机关、监察机关以及刑事检察部门形成案件线索双向移送常规机制，共同发挥公益保护的制度性合力。三是举报模式，检察机关单独或联合其他相关部门（如司法行政部门、财政部门等）采取各种形式的激励举措和机制，打造公益诉讼案件线索汇聚高地和平台，使公益侵权行为始终处在人民群众的密集监督之中。宁夏、广西建立公益诉讼案件举报奖励制度。重庆规定，积极运用科技装备和技术手段进行公益巡查，不断提升公益诉讼办案能力。公益诉讼案件线索的发现机制直接关系公益诉讼能否被及时纳入公益司法的轨道进行有效处置，同时也关系公益司法的全民参与和监督路径的构建和开辟，地方公益立法中的有益经验对完善公益诉讼线索收集机制具有提升层次、拓展视野的制度功效。

三、公益查证模式三管齐下

公益诉讼的最终效能取决于公益查证的实际效果。在这方面，各地公益诉讼立法都规定了系统化的公益查证机制，使公益诉讼的证据收集机制趋于完善。例如，《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》打造出三种公益查证模式，从而使公益诉讼中的证据收集有了切实保障。一是独立型查证模式。检察机关自身独立查证。二是协助型查证模式。检察机关为了使公益诉讼卓有成效地得以开展，可以要求行政机关收集、提供证据。检察机关之所以能够要求行政机关提供与公益诉讼相关的证据材料，根本原因在于这本身就是检察机关对行政机关依法行政的一种监督形式。收到检察机关公益查证协助通知的行政机关必须按照要求及时全面准确提供相关证据，否则便成为检察机关继而提起行政公益诉讼的成因。三是附带型查证模式。检察机关为避免重复查证，其刑事检察部门在相应的刑事诉讼程序中可以提前介入到公安侦查程序之中，通过引导侦查加长刑事查证的公益“板凳”，再根据检察一体化原则将所收集的公益证据转递给公益诉讼检察部门加以使用，也可以商请刑事侦查机关在收集刑事证据的同时一并收集公益诉讼证据。第三种公益查证模式更值得一提。根据《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第九条规定，公安机关在办理破坏生态环境和资源保护、食品药品安全等领域刑事犯罪案件时，应当及时邀请检察机关提前介入侦查，在依法搜集刑事犯罪证据的同时，协助检察机关收集、固定犯罪嫌疑人涉嫌侵害国家和社会公共利益的相关证据。广西则通过检察建议的形式变被动为主动，促使公安机关通过刑事侦查程序收集公益诉讼的证据。可见，通过借助公安机关、行政机关的力量扩大公益诉讼证据收集渠道和途径，是公益诉讼地方立法的鲜明特征。公益诉讼的证据收集工作固然应当立足于检察机关等公益诉讼的诉权主体自我发掘和开拓，但公益诉讼的收集制度应当被置于更高层面进行全方位、多维度、内外协同的系统构建。公益诉讼地方立法可谓抓住了公益诉讼证据收集的核心特征，通过系统化思维攻克公益诉讼举证难题。与此同时，也形成了公益诉讼在证据收集、程序运行、制度效果上的联动，克服了三者脱节所造成的收据收集成本高、程序运行僵硬化、制度效果单一化等弊端。

四、为调查核实权设置三重保障，强化其刚性约束效果

公益诉讼范围的拓展是党的十九届四中全会提出的改革要求，根据实际需要积极稳妥拓宽公益诉讼的受案范围成为公益诉讼地方立法的重要任务。尽管各地所拓展的公益诉讼范围幅度不尽一致，但从立法技术上看，一般是采用三层次的形式进行。如《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》将公益诉讼范围设定为三个层次：第一层次为现行立法授权的重申与明晰，将法定的公益诉讼范围明晰为生态环境和资源保护、食药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让保护、英烈名誉保护以及未成年人保护等6个领域，形成了“4+2”的立法格局（第三条第一款）。第二层次为对民事诉讼法第五十五条规定的“等”字进行等外解释，将其确定为安全生产、公共安全、文物和文化遗产保护以及个人信息安全等4个领域（第三条第二款）。第三层次为通过地方政府、监察机关、审判机关以及检察机关不定期召开的公益保护联席会议，通过公益保护信息交流所形成共识的公益诉讼领域，包括水利、市场监管、公共卫生等领域（第五条）。这样就形成了既积极稳妥又兼具地方特色的层次性、差异性梯形拓展模式，体现了原则性与灵活性的有机统一。尤其是，通过地方性立法对公益诉讼范围拓展的尝试性规定，可在全国层面呈现出拓展公益诉讼范围的概率特征和先后顺序，从而为公益诉讼范围的有序拓展提供理性支持和实践依据。

五、将生态损害赔偿程序挺在前面

生态损害赔偿程序是根据2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》、2019年6月最高人民法院《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》所形成的由政府部门对一定范围内的生态环境损害提起公益诉讼的又一制度安排。然而，该制度与检察机关提起公益诉讼之间的衔接关系并不十分明朗。为了使生态损害赔偿诉讼更加充分地发挥其前置性作用，同时也为了体现出检察机关行使法律监督权的谦抑性原则，江苏相关规定为此设置了两大补充性和中间性制度：一是支持磋商或支持起诉制度，二是督促起诉制度。根据前者，政府部门与生态损害赔偿义务人进行诉前磋商时，检察机关认为有必要则可以应邀或主动介入其中依法提供法律支持，同时为后续提起民事公益诉讼做好准备。如果政府部门因磋商失败而提起生态损害赔偿诉讼，检察机关则可以参与其中履行支持起诉义务。根据后者，如果政府部门面对生态环境损害既不磋商也不提起诉讼，检察机关则可以督促其启动磋商和起诉程序。但是，在行政机关拒绝接受督促起诉的检察建议后，检察机关应当提起行政公益诉讼，因为该行政机关对检察机关督促提醒无动于衷，足以说明其对公益受损事实的造成或存续未能尽职履职。设立督促起诉程序的好处是可以充分激活生态环境赔偿诉讼的制度潜能，防止政府有关部门选择性执法，致使该项诉讼制度陷入摆设或“睡眠”状态。

六、拓展公益诉讼受案范围

立法规定了民事公益诉讼的诉前程序，但它针对的是法律规定的有关机关和社会组织，目的在于提示、敦促其先行提起民事公益诉讼，在民事公益诉讼的诉前程序中，并无检察机关与公益侵权人之间的磋商和解、提前化解纠纷的机制和程序。江苏、上海的相关规定在民事公益诉讼中补充了一个诉前和解机制。据此，检察机关在决定提起民事公益诉讼之前，可以与公益侵权人就公益修复和损害赔偿达成协议。该诉前和解机制具有重要的创新价值，它有利于更加充分地发挥民事公益诉讼的制度功能，贯彻协商性司法和恢复性司法理念。究其本质而言，民事公益诉讼中的诉前和解机制乃是蕴含在民事公益诉讼法律属性之中自然衍生的机制，具备正当性与合理性。但民事公益诉讼的诉前和解机制也具有风险点，为此应当完善公开机制、监督机制、评估机制等诉讼配套措施，使之不致偏离公益保护这一根本目标，同时预防公益诉讼中司法腐败因素的渗透。

七、完善和充实行政公益诉讼诉前程序

立法对行政公益诉讼所规定的诉前程序较为简单，这难以确保诉前检察建议的效果。为填补和充实行政公益诉讼诉前程序的内容，公益诉讼地方立法几乎都采取了三个步骤的补充措施：一是履职证明制度，规定行政机关在检察建议规定的期限内应当书面回复办理情况，并且要附上履职证明材料；二是整改方案制度，规定行政机关如果因为客观原因无法在检察建议规定的期限内整改完毕的，则应当以书面形式说明情况，并附整改方案；三是整改督查制度，对行政机关的整改情况，检察机关不能流于书面形式的审查，而应当深入行政执法内部进行深度督查。这三项制度层层递进、步步深入，结合在一起，有助于克服行政公益诉讼诉前程序空洞化和隔离化的弊端，从而使行政公益诉讼能够精准发力。

八、推行公益检察建议宣告送达机制

最高检2019年2月发布的《人民检察院检察建议工作规定》第十八条规定了检察建议书的宣告送达制度，各地公益诉讼立法采用该规定，将宣告送达机制引入公益诉讼诉前检察建议之中。如根据《河北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第七条规定，检察机关发出检察建议时，除法律规定的送达方式外，还可以采取宣告送达。宣告送达检察建议书商被建议单位同意，可以在检察机关、被建议单位或者其他适宜场所进行。而有的地方立法则规定无需同被建议单位进行商量，检察机关可以依职权决定进行公益检察建议的宣告送达。公益诉讼检察建议宣告送达机制所蕴含的制度价值是巨大的，在检察机关推进公益诉讼的诸多指导性理念中，“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”是一个重要的检察公益诉讼指导理念。问题是，如何使诉前程序能够真正实现公益保护的理想目标？这绝对不是发出一份检察建议那么简单，而需要深挖诉前程序的内在制度功能，使诉前检察建议这一相对柔性的监督形式产生刚性效果，这就需要对包括宣告机制在内的检察建议系统化生成和作用机制进行科学合理的构建。公益诉讼地方立法不约而同将检察建议公开宣告机制作为重点环节打造检察监督的发力点，应当说是抓到了关键和要点。

九、强化行政公益诉讼中行政负责人出庭制度

根据2020年《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第四条第一款规定，对于涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，法院应当通知行政机关负责人出庭应诉；第四条第二款还规定，在行政公益诉讼中，需要行政机关负责人出庭的，法院可以通知行政机关负责人出庭应诉。公益诉讼的地方立法大多有此规定，如《甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第四条第二款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，积极支持公益诉讼审判工作，及时认真执行审判机关作出的生效裁判。在行政公益诉讼中，强制推行行政机关负责人出庭应诉制度有利于强化行政公益诉讼的功能效果，同时对公益诉讼的教育宣传也不乏意义。

十、塑造“三合一”公益诉讼检察机制

公益保护需要多管齐下，使公益侵权人同时受到民事责任、行政责任和刑事责任的追究，行政机关如果对公益受损有行政失职等方面的过错，则应通过统一化的公益诉讼机制使之承担相应的法律责任。这就形成了融民事公益诉讼、行政公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼于一体的“三合一”公益诉讼机制。对此，有的地方公益诉讼立法有所涉及。如根据《内蒙古自治区人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第十二条规定，检察机关应当积极推动公益诉讼专门机构和队伍建设，建立配置科学、运行高效的公益诉讼专门机构，建立健全涉及公益诉讼的刑事、民事、行政案件统一由公益诉讼部门办理的“三检合一”办案模式。当然，在尝试探索构建和推进公益诉讼“三检合一”与刑事、民事、行政“三审合一”的机制和模式的过程中，应当同时兼顾合法性与探索性的价值因素，刑事附带民事公益诉讼在这方面已经有了“三检合一”与“三审合一”的制度雏形，将来需要重点解决的问题是行政附带民事公益诉讼的制度构建问题，在这两个“附带诉讼”机制构建就绪后，推行“三检合一”与“三审合一”这一公益诉讼领域的新型法治工程便是水到渠成之事。

十一、导入恢复性司法机制，建立公益修复管理人制度

恢复性司法理念体现在公益诉讼法律责任中，法院更多的是运用补植复绿、增殖放流、土地复垦、矿山修复等替代性公益救济方式进行裁判，而不是简单地判决支付公益赔偿金，这样有利于将公益修复和行为矫正有效衔接起来，确保公益修复工作落到实处。公益诉讼的地方立法大多有此规定，如《河北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第十五条规定，审判机关审理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，应当增加补植复绿、土地复垦、增殖放流、替代性修复等恢复性司法裁判内容，确保生效裁判执行。对需要组织生态修复等协助执行事项的，应当及时通知相关行政机关。随着“绿水青山就是金山银山”的生态保护理念深入人心，检察机关依托检察职能，充分发挥法律监督作用，以恢复性司法理念为指导，运用多种司法手段，开展生态检察工作。通过生态检察，法院将恢复性司法理念引入公益诉讼司法领域，改变了以往“一判了之”的做法，全面贯彻生态环境修复理念，积极引导公益侵权人修复受损害的生态环境，将公益侵权人修复生态环境的情形作为对其从宽处理的依据，实现对公益侵权人惩罚、教育和生态环境修复的统一。公益诉讼地方立法在恢复性司法方面的努力为构建科学合理的公益诉讼体制做出了有益探索。

为探索“恢复性司法实践+社会化综合治理”公益审判结果执行机制，在公益诉讼地方立法中，广东、河北等地以涉生态环境修复民事公益诉讼案件的执行为契机，推出了生态修复管理人的制度安排，具体是将专业机构作为生态修复管理人引入执行过程之中，以专业主导生态环境修复，这样不仅能提高环境修复效率，而且能提高环境修复水平。公益修复管理人制度的创设进一步完善了公益诉讼的执行机制，使公益司法裁判的执行导入了常规性执行主体，丰富了民事诉讼强制执行程序中的实施机制，为公益诉讼的强制执行提供了有效保障，值得推广。

十二、探索公益诉讼惩罚性赔偿适用机制

2019年5月中共中央、国务院《关于深化改革加强食品安全工作的意见》明确要求，“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。民法典第一千二百三十二条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”上述意见或规定，为检察机关提起公益诉讼主张惩罚性赔偿提供了探索性依据，许多地方公益诉讼立法对此作出了规定。如《安徽省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第二条规定，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，依法支持被侵权人请求相应的惩罚性赔偿。认真实施相关法律规定，依法适用食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度，依法严惩食品药品安全领域严重侵害众多消费者合法权益的违法行为。公益诉讼中实行惩罚性赔偿制度具有天然的正当性，因为公益侵权乃至破坏公益的犯罪行为本身包含着极大的伦理否定性因素，其主观恶性较为严重。实行惩罚性赔偿制度的目的在于强化公益损害的威慑机制，使公益诉讼产生出足够的预防效应，从而实现“办理一案、影响一片”的公益保护效果。

十三、设置公益损害赔偿金财政代管机制

在公益诉讼中，公益损害赔偿金的管理机制一直是一个难题，公益诉讼的地方立法对此高度关注，基本上都设置了相应的条款进行规范。各地基本上都是依托于财政管理系统设立财政专户对公益赔偿金进行管理和使用，如《云南省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》第十七条规定，公益诉讼损害赔偿资金应缴入责任地所在财政部门，实行专款专账管理，按照一案一议的原则申领并组织生态修复。江苏借鉴各地的经验性做法，对此做出了区别对待：公益损害赔偿金属于非税收入的，则纳入预算进行管理；公益损害赔偿金不属于非税收入的，则可以纳入财政代管资金专户进行管理。并且明确规定，公益损害赔偿金应当用于公益修复、赔偿和保护等。设置公益损害赔偿金的财政代管机制有两个益处：一是有利于借助行政管理的资源和权威对公益损害赔偿金进行专款专用的管理；二是有利于使赔偿金保持相对的独立状态，从而有助于将它使用于公益恢复的价值目标之上。

十四、打造区域性公益诉讼协同机制

打造区域性的公益诉讼协同机制是公益诉讼地方立法的重要目标之一，与公益诉讼中的其他内容有所不同的是，区域性公益诉讼协同机制往往被许多地方立法所共享，而且从整体上看，呈现出了区域性公益诉讼协同机制的若干主要板块。如上海、江苏、浙江、重庆等打造的是长江流域公益诉讼的协同机制。根据《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第十七条规定，上海市检察机关应当加强与长江经济带、长江三角洲区域检察机关的协作配合，积极探索完善检察公益诉讼协作机制，加强信息共享、线索移送、调查协作、联动办案等工作，推动跨区域系统化治理。河南等省所打造的是黄河流域公益协同机制，而广东、广西等地所打造的则为粤港澳大湾区公益诉讼协同机制。新疆维吾尔自治区也出台了类似规定。可见，区域检察公益诉讼通过协作配合，使公益诉讼的区域司法保障进入到良性化、常态化和一体化建设的新阶段。上述各区域公益诉讼协同机制的建设，为区域性公益诉讼在全国范围内的协同机制提供了可供借鉴的范本和模板。

十五、构筑公益诉讼支持系统，发挥社会组织作用

公益诉讼的绩效不仅取决于公益诉讼体制、机制和程序建设的内在系统，而且与公益诉讼的社会环境和保障系统也有密切关系。《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第一条便明确规定了全省各级国家机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个人对检察机关提起公益诉讼的活动应当给予支持和配合的原则，使之成为公益诉讼制度建设的系统工程中的重要组成部分。正是基于这一立法总原则，该决定还就该支持系统的必要内容作了原则性规范，如禁止对公益诉讼的开展进行干预、过问、插手，将公益诉讼的必要费用纳入财政预算，对司法鉴定和律师服务进行规范和监督等等。其中，关于公益诉讼鉴定的支持服务保障制度引人关注。如《广东省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第六条第三款规定，司法行政机关应当会同有关部门培育具备生态环境损害鉴定资质的司法鉴定机构。鼓励和支持高等学校、科研院所等建设生态环境损害司法鉴定机构。鼓励和支持有关机构或者专家为生态环境公益诉讼案件提供鉴定服务、专业咨询和技术指导。推动有条件的地级以上市检察机关建设快速检测实验室。加强对公益诉讼鉴定工作的监督管理，规范鉴定行为和收费标准，探索推行检察公益诉讼案件先鉴定、后付费的工作保障措施。几乎所有的公益诉讼地方立法均有类似或相同规定。公益诉讼不能在封闭的环境中运行，它需要全社会、各领域、多层次的支持系统作为制度保障。公益诉讼地方性立法坚持从内外两个方面为公益诉讼营造良好的社会环境。从内在视角而言，检察机关树立“双赢多赢共赢”理念，明确检察机关与政府部门虽分工不同，但工作目标、追求效果一致，并非“零和博弈”，因而通过换位思考自内而外掌握好公益诉讼环境优化的主导性；就外在视角而言，公益诉讼制度建设的力度要紧紧跟上实践的需要，通过地方性公益诉讼立法，破除横亘在公益诉讼推进路途中的各种障碍性乃至干预性因素，为公益诉讼制度的顺畅运行提供有力的制度保障。

根据民事诉讼法第五十五条规定，社会组织有权提起民事公益诉讼，但社会组织提起民事公益诉讼面临着诉讼经验不足、组织结构松散、专业人才短缺、诉讼成本过高等多方面困境，这在一定程度上制约了其作用的发挥。为此，地方公益诉讼立法采取相应对策，支持社会组织提起民事公益诉讼。如《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第十五条规定，承担环境保护、消费者权益保护、特殊群体权益保护等职责的社会组织，应当积极履行公共利益保护职责。检察机关应当为相关社会组织提起公益诉讼提供必要的支持，加强与相关社会组织的信息沟通和案件线索交流，推动形成多元主体共同维护公共利益的工作格局。有的地方则从法律援助等方面对社会组织提起和参与公益诉讼提供支持，如2020年7月《甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第五条第五款规定，司法行政机关应当建立完善公益诉讼法律服务、法律援助和司法救助制度。检察机关通过公益诉讼制度的推行，不仅要收获公益保护的制度性效果，而且要尽可能通过支持起诉、督促起诉等原则的贯彻落实，支持、扶助社会组织在公益诉讼上发挥出越来越重要的作用。

十六、构建公益诉讼人才供给机制

公益诉讼涉及的问题专业性较强，为了推进好公益诉讼，有必要在人才培养上下功夫。公益诉讼人才供给机制除了在检察机关内部加强培养和引进外，还要关注和重视外部人才供给机制的建设。公益诉讼地方立法不仅强调了检察机关内设机构专门化建设和集中管辖制度的采用，而且还有关于外部人才储存和使用方面的规定。如《广东省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第三条第二款定，各级检察机关应当加强办案专业化建设，优化办案组织，加强办案力量，加强公益诉讼专家智库建设，充分运用信息化、科技化手段，提高公益诉讼办案能力和水平。这样，通过人才库这一“外脑”的引入，有助于检察人员不断提高和夯实在线索发现、调查核实、案件汇报、出庭公诉等方面的综合素质能力，从而助推检察公益诉讼取得更为理想的制度性效果。

总体上看，公益诉讼的地方立法对公益诉讼机制的完善进行了有益探索，体现了问题意识、前瞻意识、创新意识、协同意识、系统意识和法治意识。这不仅为地方公益诉讼尤其是检察公益诉讼的有效开展提供了切实有力的制度保障，在相当大的程度上克服了我国公益诉讼立法供给不足所带来的现实困境，尤其是，这种既具有地方特色又具有共性因素的制度创建探索性努力，也为我国公益诉讼的统一立法模式提供了经验性佐证和规律性启迪，对将来公益诉讼的全国统一性立法具有重要的参考价值。

作者系中国人民大学法学院教授。