刘勇 张春华:检察公益诉讼视域中的“国防和军事利益”

刘 勇 解放军军事检察院第四检察厅厅长

张春华 解放军军事检察院第四检察厅检察员

摘  要：“国防和军事利益”是军事检察机关公益诉讼中的一个基础性概念。对比“国防和军事利益”与“利益”等相关概念的关系，有利于明晰其特征、标准。检察公益诉讼视域中的“国防和军事利益”内涵的具体化，须同时符合国防和军事利益的特征、检察公益诉讼的功能定位、具体利益类型维护之必要与可行性等要求，坚持有效维护利益与坚守公益诉讼检察权能属性的协调统一。

关键词：军事检察 公益诉讼 国防和军事利益

检察公益诉讼实践在我国方兴未艾。2020 年全国检察机关共立案办理公益诉讼案件 151260 件，其中，民事公益诉讼1.4万件，行政公益诉讼13.7万件，同比分别上升1倍和14.4%。［1］ 作为专门人民检察院的军事检察院积极探索、实践，并取得相应成效。［2］ 2020年军事检察院共办理军用土地保护和军营周边环境整治以及机场净空、舰艇航道、军事设施维护等公益诉讼案件151件［3］；2021年以来，最高人民检察院专门研究部署空军机场净空保护等专项行动。随着检察公益诉讼的发展，社会公众对军事检察机关在维护国家利益和社会公共利益中的作用也将有新的期待和要求。

一、问题提出

军事检察院作为专门人民检察院的重要特征之一是受案范围，作为军事检察院“四大检察”之一的公益诉讼同样需要明晰案件范围，这直接关系运用军事检察权保护公共利益的广度、力度、限度。2020 年 4 月，最高人民检察院和中央军委政法委员会联合颁布了《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》把共同维护国家利益和社会公共利益、维护国防和军事利益明确为加强军地检察机关公益诉讼协作工作的重要目标。这表明国防和军事利益具备公共利益属性、理应纳入公益诉讼检察范畴的同时，也凸显出明晰“国防和军事利益”的判断标准、具体内容对于深化检察公益诉讼实践的现实意义。

二、相关概念辨析

（一）利益

人们奋斗所争取的一切，都与其利益相关。《辞海》对利益的解释是好处。从哲学角度来看，利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用、必要、值得追求）。利益具有客观性、主体性、环境性等特征。［4］按主体不同，可将利益分为国家利益、社会利益与个人利益。［5］可见，利益是对特定主体具有的功用或价值，其客观存在并随着主体和环境等变化而变化；国防和军事利益作为一种利益，其内涵也应当是动态发展的。

（二）公共利益

“公共”意为公有的、公用的、公众的、共同的。从构词方式看，公共利益可以分解为“公共”和“利益”两部分，“公共”主要是指利益的性质、特点和受益对象，而“利益”则是核心内容，“公共”的范围和“ 利益” 的内容由于所结合的具体问题不同而不同，导致公共利益的不确定性。但其应该有两层含义：第一层为社会公共利益（或者称为社会利益），即为社会全部或者部分成员所享有的利益；第二层为国家利益。在有些情况下，这两种利益是交织在一起的。［6］ 公共利益由社会利益与国家利益构成，而社会利益与社会公共利益系同一概念的不同表述。从公益诉讼视角看，进入检察公益诉讼视域的“国防和军事利益”只能是公共利益，这是适用公益诉讼规则的前提。

（三）国家利益

国家利益是一切满足民族国家全体人民物质与精神需要的东西。［7］国家利益不仅在形式上表现为公共利益，而且也确实包含着社会公共利益的内容。［8］国家利益具有整体性［9］，大致可分解为国防、经济、政治、文化四类。［10］尽管大家对国家利益的内涵见仁见智，但在国家利益包含国防或军事质素、与公共利益相关等方面具有一定共识。

（四）社会利益

宪法第 51 条、民事诉讼法第 55 条和第 208 条、行政诉讼法第 25 条和第 56 条、民法典第 185 条和第243 条等包含有“社会的利益”“社会公共利益”等表述。社会利益与国家利益是公共利益的下位概念，在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。［11］尽管在文字逻辑上社会公共利益从属于社会利益，但无论从理论还是实践层面，都无法得出除社会公共利益之外，另有社会私人利益存在的结论。鉴于社会利益与社会公共利益具有同质性，并与国家利益共同构成公共利益，笔者认为，实践中用“国家和社会利益”“国家利益和社会公共利益”等［12］表述公共利益，契合逻辑严密与指向相对具体的双重需要。

（五）国防利益

该词中“国防”修饰并限定“利益”类别，其中， 国防指国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动， 及与军事有关的政治、经济、外交、科技、文化、教育等方面的活动，是国家生存与发展的安全保障。［13］国防利益是指满足国防需要的保障条件与利益，包括国防物质基础、作战与军事行动秩序、国防自身安全、武装力量建设、国防管理秩序等，这些利益是国家利益的重要组成部分。［14］国防属于一个国家的公共利益，原因在于这个国家的每一个实际存在的人都得益了。［15］所以，国防是国家进行的军事及与军事有关的活动，关系国家生存与发展的安全保障。非国家进行的、与军事无关的、无关国家生存与发展安全保障的活动之利益，不属于国防利益。

（六）军事利益

军事是指一切与战争、国防、军队直接相关的事项。包括准备战争、实施战争、遏制战争，国防建设和军队建设等。［16］据此，与战争、国防、军队不直接相关者，即使间接相关也不属于军事，相应的利益就不属于军事利益。我国刑法第 420 条有“国家军事利益”的表述。国家军事利益是国家政治利益的极端形式。对内，实质上是掌握国家政权的统治阶级利益， 归根到底反映了统治阶级的经济物质利益；对外，实质上是一国政权所拥有的国家主权利益，归根结底反映了一个国家的民族利益。［17］军事利益直接关系国家的安全与利益，理应受到有效保护。

国防是军事活动以及与军事有关的活动，而军事是指一切与战争、国防、军队直接相关的事项，这意味着“国防”与“军事”的内涵存在交集，即“国防中有军事，军事中有国防”。“国防”强调行为的主体是国家，而“军事”更关注事项的特征条件，“国防利益”与“军事利益”无法完全相互取代。用“国防和军事利益”［18］表述“国防利益”和“军事利益”，较为全面且严密地体现了利益主体与利益内容的广度。

三、把握检察公益诉讼视域中的“国防和军事利益”需关注的问题

（一）“国防和军事利益”与公共利益的关系

总体而言，学界、实务界对国家利益、社会（公共）利益构成公共利益存在一定共识，但对于“国防和军事利益”与国家利益、社会（公共）利益之间是从属、并列抑或其他关系存在不同观点。国防和军事利益关乎国家生死存亡，影响全体居民的衣食住行，显然不是国内法意义上的私益，其具备公共利益的六个基本特征［19］，当属公共利益的范畴。但由于人们在日常生活中一般很少直接感受到国防和军事利益对自身的影响和作用，往往也就容易忽略其所具有的公共利益属性。另外，不同类型的公共利益在保护序位上可能会存在冲突。例如，促进社会经济发展是公益的范畴，而维护公众的生存环境无疑也具有公益意义，当社会经济发展与环境保护两者所维护的公益发生冲突时，就必须对这些存在冲突的公益进行“价值比较”，即形成公益的价值必须是“量” 最“广”，且“质”最“高”。［20］具体公共利益间的排序主要依据质量，而非归属关系。与其它公共利益和私益相比，国防和军事利益关乎国家生存发展，是实现其他利益的前提和基础，是核心的、关键的公共利益，其在公共利益保护的排序上应处于优先序位。

（二）检察公益诉讼在维护“国防和军事利益”中的功用定位

在国防和军事利益的维护体系中，刑事诉讼、民事诉讼等发挥着不同的功能和作用，如刑事诉讼中检察机关代表国家对军人违反职责的行为追究法律责任，其作为公诉机关本身就有维护国家军事利益的质素在 内。刑事附带民事公益诉讼制度本身亦证明，运用公益诉讼机制维护国防和军事利益，是对刑事诉讼或其他解决机制的有益补充。我国公益诉讼制度建立后，并没有将此前具有“ 涉军因素” 的规则“ 打包” 归“国防和军事利益”由公益诉讼规范；相关事项仍适用既有规则调整。［21］这也印证了检察公益诉讼制度的设立，旨在解决公益受损、却没有适格主体求偿等问题。因此，检察公益诉讼是维护包括国防和军事利益在内的公共利益的途径与力量之补强，真正进入公益诉讼视域的“国防和军事利益”是有限的。

（三）检察公益诉讼视域中的“国防和军事利益” 内涵之具体化

检察公益诉讼视域中的“国防和军事利益”除应符合公共利益的基本特征外，还须与战争、国防、军 队直接相关。国防和军事利益不能等同于具体的部队 单位或部门的利益，后者实质上是一种集体利益，而非公共利益。同时，对与战争国防军队“相关”的认 定，必须严格限定于“直接”范围内，不能作扩张解释，要防范通过制造或想象“连接点”，将检察公益 诉讼介入私益领域。其实，与“公共利益”一样，“国 防和军事利益”也是一个抽象而概括的语词，因此不 可能也无必要一蹴而就穷尽其全部类型。稳妥而务实 的办法之一是统筹国际国内环境及国防和军队建设发 展等因素，适时对其内涵具体化。值得一提的是，在 民事诉讼法、行政诉讼法采取“列举 + 概括”方式表述公益诉讼案件范围之前，已有用类似方式表述“国 防利益”内涵的制度实践［22］；而英雄烈士保护法采取  单独立法扩大检察机关保护公益具体范围的实践，为 “国防和军事利益”内涵具体化提供了重要启示。在具体化“国防和军事利益”内涵的过程中，可在遵循公益与战争、国防、军事直接相关的前提下，秉持合法、谦抑、积极、稳妥理念，通过制定规范性文件、列举类型、发布指导性案例等途径有序展开。

（四）检察公益诉讼在“国防和军事利益”维护体系中的运用条件

社会公共利益一定涉及众多人的利益，但并非只要涉及众多人的利益就一定是社会公共利益。如果能够确定受侵害的特定主体，那么就没有必要也不能以公益诉讼的方式加以解决。［23］运用公益诉讼检察职能维护“国防和军事利益”也应当符合利益的属性条件。不过，由于“国防和军事利益”本身是一个抽象的概念，现实生活中往往由具体的主体履行对国防和军事利益的管理等职责，并因此取得作为法律人格者而具有的维护权益之资质。根据私权自治与公权干预的关系规则，如果责任主体、受侵害主体或具体权益是特定的（包括基于代理、代表、受托等关系产生者），通过私益诉讼维护国防和军事利益是规范且适当的。即：“国防和军事利益”固然涉及不特定人的利益，但不能因此虚泛化主体或因具体管理（代理）者履行“国防和军事利益”管理等职责而认为其利益均属“国防和军事利益”。当国防和军事利益受到侵害或威胁，若有明确法律人格者，当由其主张权益，但不因该法律人格而致其私益公益化；在适格主体不追究、追究不能或没有适格主体而不能有效维护的情况下，则由检察机关代表国家依法主张权益。所以，检察公益诉讼在“国防和军事利益”维护体系中，属兜底性的救济途径，不宜随意启动，更不能包治百病、包打天下。

四、结语

检察公益诉讼视域中的国防和军事利益，须符合“公共利益”的基本条件，至于国防和军事利益融散、独立抑或从属于公共利益中的何种类别，其实并不影响其受公益诉讼规范调整。“国防和军事利益”作为一 个概括的语词，使得“与战争、国防、军队直接相关” 成为内涵具体化过程中防止边限扩张与主体虚泛化的重要尺度。检察公益诉讼制度的建立发展，拓展了公益维护的途径，而非对其他维权方式的取代。军事检察机关在运用公益诉讼检察职能维护国防和军事利益中，要防止动辄以涉及国防和军事利益为由扩张案件 范围造成检察权错位等问题。

注释：

［1］ 参见《最高人民检察院工作报告》，最高人民检察院网https://www.spp.gov.cn/spp/gzbg/202103/t20210315_512731. shtml，最后访问日期 ：2021 年 4 月 5 日。

［2］ 参见《军地协作公益诉讼典型案例》，《检察日报》2020 年 5 月 12 日。

［3］ 同前注［1］。

［4］ 参见胡锦光、王锴：《论我国宪法中“公共利益”的界定》，《中国法学》2005 年第 1 期。

［5］ 参见颜运秋、石新中：《论法律中的公共利益》，《中国人民公安大学学报》2004 年第 4 期。

［6］ 同前注［5］。

［7］ 参见阎学通：《中国国家利益分析》，天津人民出版社 1997 年版，第 11 页。

［8］ 参见俞可平：《权力政治与公益政治》，社会科学文献出版社 2000 年版，第 133 页。

［9］ 参见侯德贤、张丹华：《国家利益与国际利益实现的系统分析》，《系统辩证学学报》2003 年第 2 期。

［10］参见秦朝英：《论国家利益——生存与发展需求》，《战略与管理》1998年第 6 期。

［11］同前注［4］。

［12］参见人民检察院组织法第 2 条、最高人民检察院《关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见》第 1 条、高等教育法第 24 条等。

［13］参见《中国人民解放军军语》，军事科学出版社 2011 年版，第 17 页。

［14］参见张明楷：《刑法学》，法律出版社 2016 年版，第 1172 页。

［15］参见张千帆：《“公共利益”是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性》，《法学论坛》2005 年第 1 期。

［16］同前注［13］，第1页。

［17］参见夏勇：《军事法概念与“大军事法观”》，《法学杂志》2006年第5期。

［18］参见军事设施保护法第 37 条、全国双拥模范城（县）考评标准第 17 条及相关表述。

［19］参见孔祥稳等：《检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告》，《行政法学研究》2017 年第 5 期。

［20］参见王太高：《公共利益范畴研究》，《南京社会科学》2005 年第 7 期。

［21］例如《最高人民法院关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》中的涉军民事案件；刑法第 259 条、民法典第1081条关于保护军人婚姻等规则均有涉军因素，但未以“国防和军事利益”之名纳入检察公益诉讼范围。

［22］参见《最高人民法院关于进一步发挥职能作用维护国防利益和军人军属合法权益的意见》第 5 条及相关表述。

［23］参见张卫平：《民事公益诉讼原则的制度化及实施研究》，《清华法学》2013 年第 4 期。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年6月（司法实务版）