刘洋：从行政公益诉讼视角看生态环境部门履职风险

生态环境保护领域是检察公益诉讼法定监督范围，也是检察机关开展公益诉讼工作的重中之重。自2015年7月公益诉讼试点以来，某省检察机关对生态环境部门提出行政公益诉讼检察建议1428件，提起行政公益诉讼25件。笔者对5年多来生态环境部门在行政公益诉讼中被监督纠正的违法情形进行了归纳总结，发现生态环境部门主要有以下几种履职风险。

一、以移送刑事犯罪代替全部行政监管职责

按照法律规定，生态环境部门在查办环境违法案件过程中，发现涉嫌环境犯罪案件的，应当依法向公安机关移送。但是，生态环境部门不能一移了之，以移送刑事犯罪代替所有行政监管职责，对于可能污染环境的危险涉案物品，应当依照相关规定履行临时处置职责。原环境保护部、公安部、最高人民检察院关于《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十条明确规定：“对具有危险性或者环境危害性的涉案物品，生态环境部门应当组织临时处理处置，公安机关应当积极协助；对无明确责任人、责任人不具备履行责任能力或者超出部门处置能力的，应当呈报涉案物品所在地政府组织处置。上述处置费用清单随附处置合同、缴费凭证等作为犯罪获利的证据，及时补充移送公安机关。”但实践中，有生态环境部门不依法履行临时处置职责，最终被法院判决继续履职。

二、以行政处罚代替其他监管措施

行政机关开展监督管理，处罚本身不是目的，处罚的同时，必须纠正违法行为。原行政处罚法第二十八条以及新修订的行政处罚法第二十三条均明确规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。《环境行政处罚办法》第十一条也规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。该办法第十二条明确规定，根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有：（一）责令停止建设；（二）责令停止试生产；（三）责令停止生产或者使用；（四）责令限期建设配套设施；（五）责令重新安装使用；（六）责令限期拆除；（七）责令停止违法行为；（八）责令限期治理；（九）法律、法规或者规章设定的责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的其他具体形式。

但对于污染环境的违法行为，有少数生态环境部门仅仅作出行政处罚特别是罚款，不作出法律明确要求的责令当事人改正或者限期改正的行政命令，导致排污行为或者环境污染的危害持续。

三、未对新环境违法行为进行认定和处罚

针对环境违法易持续、易复发等特点，《环境行政处罚办法》第十一条规定：责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。这是因为责令改正一经作出就具有执行力，责令改正期限届满，当事人的违法行为应当终止。如果期限届满后，环境违法行为继续，可以认定为新的环境违法行为，由生态环境部门另行立案调查，依法处罚。在某行政公益诉讼案件中，法院在判决中，针对某公司在生态环境部门责令停止生产后，未按照生态环境部门要求限期申请环境保护设备竣工验收，继续生产排污行为，认为市生态环境局未对违法行为人责令停止生产期限届满后继续生产的行为认定为新的环境违法行为，并依法作出处理，属于不依法履职。

四、未充分全面运用法律赋予的监管硬手段

2015年1月1日，史上最严环境保护法正式施行。为贯彻落实环境保护法，确保各级生态环境部门将新法赋予的监管权力和手段落到实处，原环境保护部出台《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》，联合公安部、工业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》。其后，原环境保护部也多次通报配套制度的执行情况，发布典型案例，成效显著，生态环境保护执法力度明显增强。但在实践中，有的生态环境部门不能全面适用上述硬手段，而是继续用罚款、责令停止违法等周期长、见效慢的老办法，对环境污染行为的威慑明显不够。

此外，实践中有的生态环境部门在执法中有时会遗漏适用“处罚到人”制度。如《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”有错误观点认为，此处的“处罚到人”要以建设单位“逾期不改正”为前提。在《建设项目环境保护管理条例释义》一书中，相关权威部门明确指出，执法机关责令限期改正而当事人拒不改正只是“逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款”的适用前提，处罚直接负责的主管人员和其他责任人员，不以执法机关已经责令其限期改正而当事人拒不改正为前提。2018年2月24日，原环境保护部作出《关于〈建设项目环境保护管理条例〉第二十三条适用问题的复函》（环政法函〔2018〕33号），肯定了上述观点，明确指出“对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款”规定的适用，不以生态环境部门责令建设单位限期改正而其逾期不改正为前提。

五、遗漏环境违法行为

对于违法行为人同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为，或者在“未批先建”并投入生产或者使用后，有超标排污等情形的，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复》、原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》均明确应当分别依法作出相应处罚。但实践中，仍有生态环境部门对于建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，只作一个违法行为处罚。有的生态环境部门对于建设项目“未批先建”并投入生产或者使用后，有关单位或者个人具有超标排污等行为，分别构成独立违法行为的，只作一个违法行为处罚。

六、作出行政行为的证据不足

行政诉讼法第七十条规定，对于行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销。生态环境部门在作出行政行为时，应当有已经查证属实、符合相关规定形式的证据作为依据。在某行政公益诉讼案中，某县生态环境部门对某豆制品厂排放废水超标行为作出《行政处罚决定书》，决定对该厂处以罚款19488元。法院在判决中，明确指出按照2008年水污染防治法第七十四条第一款规定，“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。”而某县生态环境部门对某豆制品厂作出罚款19488元的决定，罚款的计算依据不充分，该行政处罚决定应予撤销。

七、不依法执行行政行为

一是不依法申请法院强制执行。在某行政公益诉讼案中，某垃圾场配套建设的渗滤液处理站未经验收合格即投入使用，渗滤液收集管网跑冒漏滴，部分污水未经处理直接排入环境，渗滤液处理站部分设施未经许可一直非法闲置，污染了周边地表水和地下水。某县生态环境部门仅就该垃圾场违法行为多次发出责令改正违法行为决定书，且在违法行为人未改正违法行为的情况下，未就责令改正的行政命令申请法院强制执行，也没有采取其他措施督促相对人改正违法行为，致使某县垃圾场的环境违法行为一直未得到有效整改，对周边环境和水库造成污染。

二是未依法实施代履行。行政强制法第五十条规定：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”法律明确授予生态环境部门在已经或者将造成环境污染情形下，对要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定实施代履行的权力。在环境保护领域，一些部门法还对代履行制度进行细化，如新修订的固体废物污染环境防治法第一百一十三条规定：“违反本法规定，危险废物产生者未按照规定处置其产生的危险废物被责令改正后拒不改正的，由生态环境主管部门组织代为处置，处置费用由危险废物产生者承担；拒不承担代为处置费用的，处代为处置费用一倍以上三倍以下的罚款。”但有的生态环境部门并未依法履行代履行职责。

八、非法人组织注销后不再追究其行政责任

在某行政公益诉讼案件中，违法排污的某豆制品厂在检察机关就该案提起行政公益诉讼之后，即办理了工商注销登记。对此，某县生态环境部门认为，个人独资企业注销后，再追究其存续期间违法行为的行政法律责任存在法律障碍。但法院认为，关于某豆制品厂注销工商登记后投资人是否还应承担法律责任的问题，个人独资企业法第四十三条规定，独资企业注销后，投资人应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金。也就是说，对于非法人组织注销后，仍需根据相关法律规定追究其存续期间所实施违法行为的行政法律责任。

（作者单位：湖北省人民检察院）