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李戈:生态修复责任在环境公益诉讼中的实现路径

时间:2021-04-02    点击: 次    来源:人民法院报    作者:李戈 - 小 + 大

生态修复责任是在环境污染侵权领域,以恢复原状为基础,融合传统民法中停止侵害、排除妨害、消除危险等责任承担方式,而形成的独立的环境民事责任承担方式,意在预防生态环境破坏的发生和补救受损的生态环境。其内容与其他侵权责任存在交叉,一般包含三个层面的内容:在污染和破坏环境案件中清除污染物质或者致害因素;消除和减缓污染物质或者致害因素不良影响的持续和扩散;恢复受损害区域生态系统的功能和价值。


一、环境公益诉讼中生态修复责任的承担方式


我国民法典第一千二百三十四条规定:“违反国家规定造成生态环境损害,生态环境能够修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的,国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复,所需费用由侵权人负担。”由此可知:首先,对于生态所造成的破坏,能够修复的应当予以修复。其次,生态修复责任作为一种首要的责任形式,也是一种行为责任。再者,就生态修复责任的履行方式而言,既可以由行为人自己修复,也可以委托他人修复。


司法实践中,公益诉讼人的诉求和法院判决的责任承担方式较为多样,以2017年最高人民法院发布的十件环境公益诉讼典型案例为例,诉求和判决承担责任的具体方式包括:赔偿环境修复费用,停止环境侵害行为,使被污染损害的环境恢复原状,制订并实施环境修复方案,依法处置涉案废物等。各地司法实践中,诉求和判决的责任承担方式还包括复绿固土、异地补植、放养鱼苗、补种护理林木等,其中停止侵害、支付生态修复费用为主要的责任承担方式。


二、生态修复责任的实现困境


1.生态修复的诉求和判决的责任承担方式存在错位。生态修复请求可以分为生态修复的行为请求和费用请求。生态修复行为请求,即为防止生态环境权益损害的发生或扩大,请求责任人停止污染破坏行为,消除对生态环境的侵害;当被污染破坏的生态环境系统无法通过自净系统恢复时,请求责任人进行人工修复。如果责任人不具有修复能力或修复意愿,可以请求责任人承担修复费用。因此,修复行为请求应作为首要诉求,在责任人不能或不愿开展修复行为时,才能提出修复费用请求。但在司法实践中,很多公益诉讼人往往将修复费用请求作为首要诉求,法院判决的责任承担方式也倾向于直接将修复责任核算为一定费用,责令责任人支付修复费用。由此带来问题主要有诉求和判决的修复费用数额不易确定,责任主体短期内难以承担修复受损生态环境系统的巨额费用,难以保证该费用有效地用于生态修复工作。


2.生态修复目标不明确。从司法实践来看,生态修复的目标和判定标准存在以下问题:一是修复目标模糊,不同判决对生态修复的要求差异很大;二是修复目标缺乏系统性,判决没有将环境作为一个有机联系的整体来看待。如中华联合会诉福建龙海铭威公司公益诉讼案,针对被告排放污水污染水质的行为,法院调解裁定责任人通过购买鱼苗放养的方式修复受损水质。


3.修复责任实现的程序性构建存在缺陷。目前,生态修复机制在程序性构建方面存在修复方案的确定方式不够科学、管理监督程序不够完善等缺陷。例如,有的法院直接判决责任人自行制订和实施修复方案,或在判决当事人承担修复责任后,仅对修复费用作出“用于环境修复”的笼统表示,没有确定具体修复方案,修复工作不能迅速开展。有的法院对修复方案进行了积极探索,创造了“附修复方案”的判决,即将专业机构制订的修复方案作为生效裁判文书的附件,赋予其执行力。一些法院出于生态修复的专业性考虑,对专业机构的报告和方案“照单全收”,带来生态治理方案的技术性与法律性之间关系是否得到了妥善处理的疑虑。


4.修复资金管理主体混乱、管理程序不完善。判决责任人承担生态修复费用的核心目的,是恢复被污染破坏的生态环境,这依赖于修复资金的有效管理和使用。目前,对于生态修复资金的管理和使用主要有三种方式:一是由法院管理或交由环保等行政机关代为保管,二是由地方财政代为管理,三是设立专门的生态公益基金账户。我国尚未建立完善的修复资金管理使用制度,特别是管理主体不明确,管理程序不完善,难以保证修复资金真正落实到生态修复工作上。


三、生态修复责任实现困境的化解对策


1.确立以行为请求和行为责任为原则的诉求和责任承担机制。公益诉讼人诉求责任人停止环境侵害行为,采取有效措施修复受损的生态环境,能够及时有效的实现生态修复的目的,更为符合环境民事公益诉讼的制度目标。法院应判决责任人直接以其行为在确定期限内对受损环境进行符合标准的修复,如清除污染物、恢复土地或水体原有养殖功能、补种复绿并适当养护等,而非简单支付生态修复费用。对于责任人不能或不愿通过直接行为完成修复工作的生态环境损害,可判决责任人以支付生态修复费用的方式代替直接履行修复责任,由专业人员在环保机关的指导下进行生态修复。


2.以生态环境的资源量或生态服务为单位确立生态修复目标。生态修复所涉及的环境要素具有多样性、复杂性,无法划定统一的修复目标及判定标准,需要根据受损环境要素的不同确立具体的目标体系。环保部《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》确立了两个生态修复具体目标,即第4.10和第4.14条的“可接受风险水平”和第4.11条的“基线状态”。前者主要是为了减少或清除排放到环境中的过剩物质,降低环境污染程度,具有一定的应急性。后者旨在修复生态环境的物理、化学或生物特征及其提供的生态服务功能,更具基础性。在具体案件中,这两个修复目标可同时确立也可以选择确立。对于受损环境要素同时是经济资源的,一般将环境损益以资源量为单位表征,如森林覆盖率、水资源量、动物种群数量等,以生态环境污染破坏损失的资源折现量和修复行为恢复的资源折现量的对比关系为基础,结合个案受损情况确定修复规模。如果受损的生态环境主要提供生态系统服务,则将环境损益以生态服务为单位表征,如生境面积、服务恢复百分比等,通过损失和修复折现量的对比,结合个案确定恢复规模。如果不能以经济资源或生态系统服务进行衡量,就将受损的环境价值贴现和修复行为产生的环境价值贴现进行对比,结合个案确定费用。


3.科学确定修复方案,完善修复责任的管理和监督。由专业机构制定的环境修复评估报告及治理方案不可避免地会受到部分利益主体的影响,法官应当审慎对其进行合法性审查,在妥当衡量其技术性与法律性的关系后再加以采纳。对修复方案法律价值的判断应考量的因素包括是否合法有效,技术上是否可行,公众是否接受,能否保护公众健康与安全以及减少环境暴露等。而且,法院还应协调组织环保机构对修复工作开展定期的验收检查,修复工作实施完毕后裁定执行终结。检察机关一方面要对责任人财产披露进行监督,确保修复资金来源,另一方面也要对修复资金的使用、修复进程是否符合修复方案进行监督。社会公众一旦发现修复失范情形,可以向检察机关举报,以形成强大的监督合力,确保环境修复项目的良性推进。


4.构建社会化规范化的修复费用管理和使用机制。生态修复资金的管理和使用应当坚持安全、有效原则。如前所述,目前公权力主导的资金管理模式存在不足。可以探索社会化的资金管理模式,比如设立环境公益基金会,由生态环境保护部门、司法机关、生态环境修复基金会等相互协调,形成共同监督的生态环境修复基金管理机制,提高专业化管理水平,确保修复资金的合理有效使用。基金会还可以接收政府财政拨款、社会慈善捐赠等资金,共同用于一定区域内的生态修复。基金会与慈善信托两种模式可以结合,发挥各自的优势,比如基金会可以作为委托人将其接受的生态修复资金以慈善信托的方式交信托机构管理,用于区域环境修复治理。


(作者单位:西南政法大学)


来源:人民法院报

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