徐全兵：在公益诉讼检察中彰显一体化优势效能

　　检察机关内部横向的协作配合，也是检察一体化的重要内容。《人民检察院公益诉讼办案规则》对公益诉讼检察如何与刑事检察实现有效衔接作了原则性规定，明确了民事检察、行政检察分别承担公益诉讼监督的职责，为公益诉讼检察与其他检察业务融合发展提供了直接依据。

　　检察一体化是最能反映检察制度特点的基本原则。贯彻落实好检察一体化原则，不仅能够有效破解公益诉讼办案实践中的困难和问题，推动公益诉讼检察工作高质量发展，而且对于健全完善公益诉讼检察体制机制，构建符合检察职能特点、具有中国特色的公益诉讼检察制度具有重要指导意义。

　　准确理解把握公益诉讼检察一体化的基本要求

　　我国宪法和人民检察院组织法、检察官法对体现检察一体化原则的有关内容作了明确规定。《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《办案规则》）在规定检察机关办理公益诉讼案件应当遵守宪法和法律法规的基础上，明确规定了公益诉讼办案实行一体化工作机制。从具体内容上看，《办案规则》中落实检察一体化原则的内容主要包括三个方面：一是体现上下级检察院之间和检察官之间的“上命下从”。如《办案规则》第8条、第10条对办理公益诉讼案件时检察长与检察官的领导关系及上下级检察院之间的领导关系作了规定，第11条规定了一体化办案机制和统一调用辖区检察人员办案的制度，第61条对上级院的指令上诉与指令撤回上诉作了规定，等等。二是体现同级检察院之间的“职能协助”。如《办案规则》第17条第2款规定的跨区域协作机制，第43条规定的委托调查等。三是体现不同层级检察院及检察官之间的“职务移转与承继”。如《办案规则》第17条、第18条规定的指定管辖、提级办理，第63条规定的两级院共同出席二审法庭等。总体上看，《办案规则》初步建构了公益诉讼检察一体化的基本制度框架，各地检察机关公益诉讼检察部门在办案实践中要全面准确理解，深入贯彻落实。但也要清醒地看到，《办案规则》关于检察一体化的内容部分还停留在原则性规定层面，并且主要规范的是公益诉讼诉前阶段，而在诉讼程序中如何落实检察一体化原则，如何在既坚持民事诉讼、行政诉讼的基本原则，又充分考虑检察职能特点和运行规律的基础上，通过落实检察一体化原则，完善公益诉讼检察制度的诉讼程序，尚需积极稳妥进行探索，为制度完善积累有益经验。

　　积极稳妥贯彻落实好公益诉讼检察一体化机制

　　一是健全完善以市级检察院为主体的公益诉讼一体化办案机制。不同于刑事检察、民事检察和行政检察，公益诉讼检察是全流程业务，从线索发现、调查取证，到提出检察建议、跟进调查，提起诉讼、出席法庭等，公益诉讼检察人员均要全程跟进。经过五年的全面发展，现阶段案件办理所面对的往往是比较复杂的侵害公益问题，或者是职能交叉、涉及多部门履职，或者是跨区划、跨流域，或者是硬骨头、老大难、历史遗留问题等，而且公益诉讼办案领域在不断拓展，涉及范围广、专业性强，不少地方检察院从事公益诉讼检察工作的干警能力素质尚难以适应办案需要。为此，最高检发布的《“十四五”时期检察工作发展规划》提出，要健全公益诉讼一体化办案机制。在四级检察院中，最高检和省级检察院主要发挥统筹、协调、指挥、指导的功能，通过办理在全国、全省范围内有重大影响的案件发挥好示范引领作用。市级检察院作为承上启下的中枢，在一体化办案机制中发挥主体作用，特别是在一些基层检察院公益诉讼检察部门办案力量配备较弱的情形下，更需要市级检察院统筹基层检察院骨干力量集中办理重大、复杂公益诉讼案件。办案中要充分发挥好统一调用辖区检察人员办理案件的制度作用，整合办案资源，创新办案模式，灵活采用上调、平调、下调等多种方式，实现本地公益诉讼检察人力资源配置效率最大化。上级检察院还要综合运用好案件质量评查、重点案件“回头看”、科学考核考评等措施，指导下级检察院落实好最高检各项工作部署。

　　二是在“四大检察”融合发展中探索体现公益诉讼检察独特制度功能的体制机制。检察机关内部横向的协作配合，也是检察一体化的重要内容。《办案规则》对公益诉讼检察如何与刑事检察实现有效衔接作了原则性规定，明确了民事检察、行政检察分别承担公益诉讼监督的职责，规定了司法警察、检察技术人员可以参与调查收集证据的保障措施，为公益诉讼检察与其他检察业务融合发展提供了直接依据。在办案实践中，要通过落实检察一体化原则，实现“四大检察”全面协调充分发展。同时，在“四大检察”融合发展的基础上，探索体现发挥公益诉讼检察独特功能的体制机制。如破坏资源类刑事附带民事公益诉讼案件中不能仅仅盯着资源价值损失，而要把重点放在生态环境损害赔偿问题上；对于渎职类犯罪造成的国有财产损失，应认真研究梳理行政机关监管职能，通过发挥公益诉讼检察职能作用，在保护国有财产方面与刑事检察形成合力。

　　三是完善公益诉讼检察跨区域协作配合机制。《办案规则》对公益诉讼检察跨区域协作配合机制作了原则性规定，明确了线索移送、协助调查、移送起诉等具体机制。最高检还针对跨区划、跨流域生态环境案件特点，完善了行政公益诉讼跨区域协作机制，出台了跨区划管辖指导意见，对属地管辖存在明显阻力、该立案不立案或者立案后无正当理由拖延、该起诉不起诉等情形，上级检察院可以指定其他地方检察院跨区划管辖。机制建立起来了，关键要落实在具体案件办理过程中。同时，结合具体案件的办理，进一步深化协作内容、细化协作程序、提升协作效能。

　　为深化检察一体化理论研究提供更多高质量实践样本

　　公益诉讼检察实践中如何落实好检察一体化原则，亟须理论的指引。实践的需要为理论研究提出新的课题，创新的公益诉讼检察实践探索，又为理论研究提供充分的样本。目前，在公益诉讼检察理论研究中，比较突出的问题是研究过程中过多考虑民事诉讼、行政诉讼的基本原理，而关注检察职能特点，特别是检察一体化对公益诉讼程序的影响不够。公益诉讼本身具有不同于私益诉讼的特点，检察机关提起的公益诉讼也有不同于其他主体提起的公益诉讼的规律。有学者指出，通过立法确立公益诉讼检察制度，是对传统诉讼制度和检察监督制度的拓展与更新，也是对行政权、检察权、审判权之间相互关系的重新配置。公益诉讼检察是深化检察一体化理论研究的丰富实践沃土。特别是在诉讼程序的完善方面，要以习近平法治思想为指引，深入研究诉讼制度的基本原理和检察职权运行规律，在充分提炼公益诉讼独特价值规律的基础上，最大限度把检察一体化这个最能反映检察制度特点的基本原则嵌入其中。这样的制度方案才契合检察职能特点，符合检察制度发展规律，才会有旺盛的生命力。同时，各地在办案中要加强与法院的沟通协调，强化实践探索，及时总结提炼，为凝聚更多理论共识提供充足实践样本。