对检察机关在环境民事公益诉讼中的定位反思

检察机关作为环境公益诉讼起诉主体经历了从理论上的探讨到地方上的试点再到顶层设计的立法确定最后到全国司法实践中的落实，其发展的每一步都是扎扎实实的。截至目前，检察机关的环境公益诉讼起诉权在《民事诉讼法》、《环境民事公益诉讼解释》以及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）中都有较为明确的规定，也为我国环境民事公益诉讼的发展带来了新的生机。但是，毕竟相关制度设计仍处于初步发展阶段，仍存在需要进一步讨论的问题，其中，最为突出的就是检察机关在民事公益诉讼中的定位问题。

一、检察机关在环境民事公益诉讼中忽视自身定位

检察机关在环境民事公益诉讼中的定位在立法层面经历了从“公益诉讼人”到“公益诉讼起诉人”的阶段。从名称的变化可以看出，立法对其诉讼地位的认定从强调检察机关并非一般当事人到认为检察机关在该种诉讼中具有与一般当事人同等的法律地位的转变。随着立法上对检察机关作为环境民事公益诉讼起诉主体的态度逐渐明晰，司法实践中检察机关提起环境民事公益诉讼的积极性也逐渐提高，甚至有些地区的检察院还将此作为考核因素之一。例如，云南省委省政府2018年出台的《关于支持检察机关开展公益诉讼工作推动全省生态文明建设和法治云南建设的意见》中就明确把检察机关开展的公益诉讼活动纳入绩效考核体系。

笔者在中国裁判文书网上以“民事公益诉讼”作为关键词，以“民事案件”为案件类型检索了近三年的判决书。共检索到171篇判决书，其中由社会组织提起的环境民事公益诉讼共计53篇，占检索总数的31％，由检察院提起的环境民事公益诉讼共计118篇，占检索总数的69％，且检察机关作为起诉主体的环境民事公益诉讼的裁判结果几乎都是检察机关胜诉。检察机关作为国家机关提起诉讼不仅在调查取证方面具有天然的优势，而且对于弥补我国其他起诉主体缺位等方面也有着一定的积极意义。

然而，检察机关提起环境民事公益诉讼的积极性、主动性不断提高，从上述统计数据看甚至占据半壁江山，与立法原意以及检察机关自身的定位出现了偏差。一方面，法律以及司法解释对检察机关起诉的顺位作了明确的规定，这就表明检察机关作为民事公益诉讼的起诉主体具有补充性质，而不能占据积极主动的主导地位；另一方面，检察机关作为宪法规定的国家法律监督机关，其核心权力为监督权，但是在环境民事公益诉讼中随着检察机关提起诉讼的积极性、主动性的不断提高，其监督者的地位逐渐模糊。

二、强化检察机关监督者的角色

检察机关作为国家法律监督机关，其在环境民事公益诉讼中也应充分发挥法律监督者的积极作用，让生态环境问题“消化”在诉前阶段。在2022年最高人民检察院的工作报告中也明确表示，“以诉前实现维护公益目的为最佳司法状态，梯次以磋商、诉前检察建议促进源头治理，绝大多数案件在诉前解决了公益损害问题”。最高检之所以大力支持检察机关在诉前以检察建议的方式督促起诉的原因主要在于，把案件“消化”在诉前可以节约宝贵的司法资源，更加高效快捷的实现目的实现源头治理。即使最终不能使问题解决于诉前，也可以通过督促起诉的方式积极督促法律规定的机关或者社会组织提起相关的诉讼。而该督促起诉发生于诉前阶段，检察机关一般情况下不会进入诉讼程序中，这样既符合其自身法律监督者的角色又与能够避免在诉讼中既是诉讼参与者又是法律监督者的尴尬情况。因此，检察机关应该摆正自身定位，进一步强化其在环境民事公益诉讼中监督者的定位。

三、强化检察机关支持起诉的定位

检察机关以支持者的身份参与环境民事公益诉讼主要是为直接参与诉讼的机关或者社会组织提供法律支持或者协助其调查取证，以及向法庭提交书面的诉讼意见等。从《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条规定可以看出，人民检察院提起环境民事公益诉讼的顺位靠后，也即只有在法律规定的机关或者社会组织没有提起诉讼的前提下，才可以作为补充主体提起诉讼，在有关机关或者社会组织提起诉讼的情况下，其可以支持起诉。这样的制度安排不仅有利于正确把握检察机关的监督主体地位，也能够积极发挥检察机关的资源优势，同时也表明立法对社会组织等民间力量寄予厚望。虽然，目前为止，环保社会组织在我国仍然处于初步探索阶段，我国具有起诉资格的社会组织数量不多，所以目前检察机关发挥着中流砥柱的作用对于保护环境、维护公共利益具有积极作用。但是，长此以往，会造成检察机关定位与职能的“错位”，不利于司法制度的健康发展。所以，检察机关自身需要及时转变观念，在不断强化检察机关支持起诉以及补充性质的起诉主体地位的意识同时不断探索支持起诉的相关规则设计，并且积极发展社会组织等民间力量。除此之外，公民个体是环境整体中的个体，是环境利益的直接受害者和最终受益者，能够最直观的感受到环境的变化，因此也能够以自身利益为基点实施保护环境的诉讼行为，赋予公民环境公益起诉主体地位也能够从另一个维度推动检察机关转变观念。因此，在我国目前能够提起环境公益诉讼的社会组织仍然凤毛麟角的情况下，公民相关起诉地位的赋予能够一定程度上改善此种情况。