陈武等：检察公益诉讼新领域探索若干问题研究

当前，法律明确规定检察机关有权在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护、未成年人权益保护、军人权益保护、个人信息保护、安全生产等领域提起公益诉讼，维护国家和社会公共利益。安徽省人大常委会于2020年11月通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，明确安徽省检察机关在安全生产、公共卫生安全、文物和文化遗产保护、个人信息保护等领域积极探索开展公益诉讼工作。随着经济社会发展，人民群众对美好生活有了更高期待，对公益保护的需求也日益增多。检察机关应以习近平法治思想为指引，切实履行好公共利益代表的职责使命，积极回应人民群众的新需求、新期待，推动解决人民群众反映强烈的突出问题，切实增强广大群众在法治领域的获得感、幸福感和安全感。据此，安徽省检察机关认真落实党的十九届四中全会、《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称中央《意见》）有关“拓展公益诉讼案件范围”的工作要求，按照最高人民检察院相关工作部署，积极稳妥开展公益诉讼新领域办案探索，但司法实践中，因法律供给相对不足，检察公益诉讼新领域案件的拓展范围、办案程序等方面缺乏相应规范，亟待研究完善。

2018年至2021年12月，安徽省检察机关共立案办理公益诉讼新领域案件3058件，履行诉前程序2576件，提起诉讼116件，支持起诉11件。其中，行政公益诉讼方面，立案共计2838件，提出诉前检察建议2494件，提起行政公益诉讼34件。民事公益诉讼方面，立案共计220件，提起民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）82件，支持起诉11件。新领域案件主要涵盖以下领域：公共安全、个人信息保护、文物和文化遗产保护、国防军事安全，以及包括妇女、老年人、残疾人在内的特定群体权益保护和除食品药品安全之外的消费者权益保护等其他领域。

安徽省检察机关办理公益诉讼新领域案件呈现以下特点：

一是办案规模持续扩大。行政公益诉讼和民事公益诉讼立案数、提出诉前检察建议数、提起诉讼数总体呈逐年上升趋势，且上升幅度较大。

二是办案领域较为丰富。公益诉讼新领域案件涉及社会各界比较关注的公共安全、个人信息保护、特定群体权益保护等多个领域，且相对集中于与人民群众生产生活较为密切的公共安全领域。

三是诉前程序运用充分。对于大部分新领域案件，检察机关通过与行政机关等沟通协商，以发送检察建议督促履职的方式在诉前即实现了维护国家利益和社会公共利益的目的。

四是注重新型办案方式的运用。在办理公益诉讼新领域案件过程中，检察机关注重创新办案方式，主动召开听证会、圆桌会议等听取被监督单位以及广大人民群众的意见建议，以公开促公正，切实提高司法公信力。

（一）立法供给相对不足

目前，检察机关办理公益诉讼新领域案件仍在不断探索中，有关案件范围、立案标准、办案程序等没有明确的法律规定，在一定程度上掣肘检察机关公益诉讼新领域案件办理。主要表现在：

一是检察机关办理公益诉讼新领域案件易受质疑。部分行政机关和法院认为民事诉讼法第58条、行政诉讼法第25条中关于公益诉讼案件范围规定的“等”是“列举完的煞尾”而非表示“列举未尽”，且诉权为法律保留事项，因而存在工作中支持和配合不畅的现象。

二是公益诉讼新领域案件办理缺乏相关程序规定。公益诉讼新领域案件边界的不断突破与案件办理程序化和规范化建设不适应的矛盾日益突出。目前对公益诉讼办案流程作出较为细致规定的为2021年最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》，主要是对传统法定领域案件的办案流程进行规范。目前尚没有相关法律法规对公益诉讼新领域案件的立案、办案流程、起诉标准等进行明确细致的规定，给实践工作带来一定困难。

三是调查核实权保障不足。调查核实权是保障检察机关成功办理公益诉讼案件的基础和关键。相较于传统领域，办理新领域案件易引起关注或争议，因而在立案和起诉标准上要求更为严格。但有关检察机关调查核实权的法律规定相对原则，调查手段单一且刚性不足，难以保障公益诉讼新领域案件办理的效果。

（二）办案不平衡问题较为突出

一是地区发展不平衡。就安徽省实践来看，目前仍有个别基层院未办理过公益诉讼新领域案件，不善于挖掘新领域案件线索。有些检察院虽办理了一些新领域案件，但集中于某一或某几个领域，对其他新领域案件不善于打开局面。如，安徽省某市检察机关2018年以来在安全生产领域办理公益诉讼案件达数10件，但在群众反映强烈的个人信息保护领域却未办理过案件。

二是案件类型不平衡。从统计的公益诉讼新领域案件办理数据看，公共安全、文物和文化遗产保护领域案件较多，其中公共安全领域立案占比达59.97%，文物和文化遗产保护领域立案占比为10.92%，而国防和军事、特定群体权益保护领域立案仅占比0.83%和3.01%，还需进一步拓展。

三是办案结构不平衡。从案件结构看，4年来，安徽省检察机关提起单独民事公益诉讼32件，仅占办理新领域案件数的1.1%。这与民事公益诉讼案件对证据标准要求较高而检察机关调查核实权保障不足有一定关联。

（三）监督精准化规范化不足

相对于公益诉讼传统法定领域办案而言，新领域案件办理中常会遇到一些新情况、新问题，给办案实践带来一定困扰。

一是立案标准难以精准把握。当前有关新领域案件立案条件主要包括：严重损害公益、人民群众反映强烈，普通诉讼缺乏适格主体，目前无更好救济途径，作为公益保护无明显争议等。但上述条件较为宽泛、模糊，实践中较难把握。

二是检察建议对象难以精准判定。秉承“诉前实现维护公益目的是最佳司法状态”的理念，新领域办案以行政公益诉讼为主。在部分新领域案件中，由于所涉领域专业性较强，检察机关往往难以准确判定负有法定职责的主管行政机关，有时仅向有协助、附属义务的行政机关制发了检察建议。

三是检察建议内容难以精准阐述。少数检察机关制发诉前检察建议时，囿于专业度不够，存在违法事实阐述不充分、违法理由说理不清、建议针对性和操作性不强等问题，一定程度上弱化了被监督单位对检察建议的认同度及其整改效果。

四是诉讼请求难以精准确定。对传统领域公益诉讼案件，检察机关已基本探索出类型化的诉讼请求，但对新领域案件，如何提出能全面维护公共利益的诉讼请求是实践中的难题，也是检察机关与法院分歧较大之处。如，在办理侵犯公民个人信息和英烈保护领域民事公益诉讼案件时，因损害难以确定，如仅提出赔礼道歉的诉讼请求，检察机关提起诉讼的价值易受到质疑，同时该类案件能否提起精神损害赔偿，仍未形成共识。

（四）监督效果尚需进一步提升

一是后续跟踪监督不到位。行政机关虽表示接受检察建议或提起诉讼后法院判决支持了检察机关的诉讼请求，但此时公益诉讼的目的尚未最终实现，只有行政机关真正依据检察建议或法院裁判履职到位，公共利益才能得到有效保护。然而，立法和司法实践中都缺乏完备、严格的行政机关履职情况后续跟踪与调查机制。少数检察机关在收到检察建议回复或法院判决支持诉讼请求后，对被监督对象整改落实或执行判决是否到位等跟进监督不够。

二是未能深入践行双赢多赢共赢理念。诸多公益诉讼新领域案件中，负有监管职责的行政机关能否完全充分履职，还有赖于上级机关的批准、财政支持或其他机关的协作。如，在安全生产、文物和文化遗产保护领域，需要当地政府列入财政预算、城建规划部门的支持配合等。对该类案件，检察机关如仅对负有直接监管职责的行政机关制发检察建议，难以有效推动问题解决。

三是未能建立长效机制。少数检察机关办理公益诉讼案件仅着眼于对直接受损公益的救济与保护，未能放眼于推动一类问题或区域问题的综合整治。

（五）监督能力仍需进一步提高

拓展公益诉讼案件范围对公益诉讼检察自觉、监督智慧、履职能力都提出了新的更高要求，但部分检察机关和办案人员还未能及时调整适应当前司法实践的需要。

一是未能充分运用“检察一体化”整合办案力量。公益诉讼新领域案件具有监督范围广、法律关系复杂、调查取证困难等特点，相关办案机制和法律规范尚不健全，需要耗费比传统法定领域更多的人力。而多数基层院公益诉讼检察部门还承担着民事和行政检察职责，任务多人员少，难以满足拓展公益诉讼新领域的工作要求。从调研情况看，仅有少数市级检察院对新领域案件在理论调研、调查取证等方面进行统一调度。

二是检察人员办案能力有待进一步提升。新领域案件需要有丰富的行政执法及法律知识储备，同时对检察人员线索发现、调查取证、沟通协调、庭审应对等方面的业务能力提出新要求，目前部分检察人员业务水平和执法司法能力尚不能完全适应工作需要。

三是智慧借助不够。很多专业性行政执法知识需要通过专家咨询委员会、聘请有专门知识的人或借助专业机构、召开听证会等形式才能准确判断相关公益的受损情况、行政机关是否依法充分履职等。从调研情况看，检察机关专家咨询委员会和专家库中涉新领域的专家不多。安徽省检察机关在办理公益诉讼新领域案件中，举行听证会、圆桌会议的次数也不多，对新办案方式还需进一步加大适用力度。

（一）拓展公益诉讼案件范围必须坚持的工作方向

一是始终坚持党的领导。党的领导是社会主义法治最根本的保证，是国家治理的最大优势。检察公益诉讼制度是党中央和习近平总书记高度重视、亲自决策部署的重大改革举措。检察机关应深入贯彻落实习近平法治思想，始终心怀“国之大者”，把党的绝对领导落到实处，紧紧依靠党的领导开展法律监督。在落实“拓展公益诉讼案件范围”这一重点改革任务时，应善于充分利用社会主义法治优势，充分依靠党总揽全局、协调各方的领导力量，在各级党委的领导下调动一切积极因素，科学谋划、统筹推进新领域案件探索，有针对性地发挥检察机关法律监督职能，督促相关行政机关更好履职，实现公益保护最大效益。完整、准确、全面贯彻新发展理念，紧紧围绕服务大局履职尽责，积极参与和服务地方中心工作，主动融入关涉公益保护的各项制度体系建设，在规范、强化公益诉讼新领域案件办理工作中，真正使讲政治有效转化为内在主动的政治自觉、法治自觉和检察自觉。

二是在助推国家治理体系和治理能力现代化视野下进行谋划。作为一项极具中国特色的司法制度，检察公益诉讼是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计，是国家治理体系的重要组成和重要保障。其创新性在于形成了牵连深广、多层嵌套的复杂网状治理结构，同时关涉行政权、司法权、立法权及公民权，构成国家治理体系中的重要一环。拓展公益诉讼案件范围积极回应了公共领域国家治理、社会治理的迫切需求，提高了公共治理司法化、现代化水平。检察机关应切实担当起公共利益代表的责任，主动增强服务国家制度建设和国家治理体系建设的自觉性，立足法律监督职能，将“拓展公益诉讼案件范围”作为重大政治要务、重点改革任务、重要检察业务抓实抓好，提升国家治理能力、探索完善公益保护的“中国方案”。

三是始终贯彻落实以人民为中心的发展思想。进入新时代，我国经济社会等各个领域都发生了深刻变革，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更多期待、更高要求。作为新时代检察工作发展的着力点，检察公益诉讼更具主动性的职能特色有助于实现人民群众更高水平、更丰富内涵的现实需求。检察机关应学深悟透习近平法治思想人民性的精髓要义，落实有关人民至上的价值取向要求，借助拓展公益诉讼案件范围，聚焦人民群众反映强烈的突出问题，着力办理一批关乎人民群众生命健康、社会各界高度关注的案件，满足人民群众多层次多样化的需求，保障人民群众安居乐业。

（二）拓展公益诉讼案件范围应坚持的工作原则

一是有限监督原则。检察公益诉讼的制度价值在于在我国宪法框架内、在党的领导下，以更好地满足人民群众美好生活需求为导向，更充分地发挥司法职能参与国家治理、社会治理的作用，弥补行政职能在公共利益保护中的失灵问题。检察公益诉讼参与国家治理，应以公权力监督为中心，把握好依法、谦抑、有限监督原则，以司法化方式推动问题解决，防止越界越位。我国社会管理体制由行政机关主导，对于公共利益的法律保护，行政权具有直接性、主动性和第一性，行政机关通过行政手段对公共利益予以保护应是首要手段，其他主体的参与应以这一国家权力的法定分工为前提。检察机关拓展公益诉讼案件范围应立足法律监督职能，以审慎、科学的态度，紧盯重点领域，做到积极稳妥，保持适度谦抑。关于监督方式，应注重从个案、类案中发现监管体制机制方面存在的问题，通过启动诉前程序督促行政机关主动履职，探索建立健全诉前检察建议落实标准及成效评估机制，并积极落实重大案件检察建议向人大、上级行政主管机关抄送报备制度，提升检察建议刚性，以契合国家机关职权运作的秩序安排，并保持检察权的谦抑性。

二是依法监督原则。建立和发展检察公益诉讼制度，以司法渠道维护公共利益体现了法治国家的法治思维。检察机关履行公益保护职责应自觉做到以法律为根本遵循，把握好诉讼与法律监督的关系、公权与私权的关系，恪守检察权边界，谨守法定主义理念。即原则上办理新领域、新类型案件应有据可依，能够从法律规范、人大决定和中央文件中找到相关规定，符合中央关于检察公益诉讼制度设计的初衷。监督程序和监督方式按照民事诉讼法、行政诉讼法、《人民检察院公益诉讼办案规则》和相关司法解释进行；制发的诉前检察建议内容和诉讼中要求被告承担的法律责任应与行政机关的法定职责相对应，不超出各项实体法规定的法律责任类型。同时，鉴于中央《意见》为新时代法律监督工作赋予了更大的政治责任和历史责任，检察机关在探索公益诉讼新领域办案中，应坚持以习近平法治思想为指引，能动履职，协同推进顶层设计与法治实践，促进提升国家治理体系和治理能力现代化效能。

三是协同治理原则。检察机关与行政机关、法院在维护公益层面目标一致，必须树牢双赢多赢共赢的监督理念，进一步强化检察权与行政权、审判权的合作治理机制，彼此形成良性、互动、积极的工作关系。协同行政机关积极落实信息共享、线索移送、联合调查、问题共商等工作机制，更加注重以圆桌会议、诉前磋商等工作模式，唤醒、激活现行的行政监管体系；协同法院就公益诉讼案件起诉标准、诉讼请求、举证责任、裁判执行等凝聚共识，推动行政执法标准与公益诉讼起诉标准的协调、衔接。作为国家治理体系现代化建设的重要组成部分，检察公益诉讼不仅表现出执政党作用、以国家为主导、改革与建构并重、富涵社会主义公益特色的特征，还具有半开放式的民主性、多方协商的科学性等特征。基于公益诉讼新领域案件往往需要多个行政机关协调配合共同履职，检察机关应创新公开听证、公开送达等工作方式，提高检察建议制发的精准性、权威性；必要时可以召集相关协助部门或邀请上级行政机关，共同协商找准问题症结，协同推动问题解决。完善公众有序参与的程序机制和专家评审评估机制，对于被监督行政机关是否按照检察建议落实整改、是否达到依法履职标准等问题，适时邀请党委政府、代表委员和行业专家等进行监督评估。

四是积极稳妥原则。最高检党组将公益诉讼新领域案件探索原则确立为积极稳妥，就是强调应深刻领会党中央和人民群众对公益诉讼检察工作的新期待新要求，以更积极的态度和更大的作为推进新领域的探索。准确落实积极稳妥原则应把握好以下三个方面：

其一，科学管控好新领域案件的结构比例。司法资源的有限性和公益范畴的广泛性决定了检察机关在拓展公益诉讼案件范围时必须树立正确的政绩观，重点聚焦人民群众急难愁盼、反映强烈的公益受损问题，在做好做足调查核实、民意评估等工作基础上，积极稳妥延伸监督触角，合理优化办案类型和结构。

其二，就拓展公益诉讼案件范围制定宏观规划，结合司法实践分步实施。现阶段，仍应把全国人大及其常委会明确要求、地方人大积极支持的新领域案件作为探索重点，因地制宜办理中央改革文件要求探索的其他新领域案件。

其三，树立正确的发展理念，把握好数量与质量的关系。公益诉讼案件范围的拓展是循序渐进的过程，应有适度的办案规模体现对中央决定的落实，但更应把重心放在提高案件质效上来，追求规范监督、精准监督，特别是善于通过做好办案的“后半篇文章”，将办案职能向社会治理领域延伸，督促协助行政机关建立公益保护的长效机制，推动根本性、长期性解决公益受损问题，真正实现办理一案、治理一片、教育社会面的效果。

（三）进一步规范完善检察公益诉讼新领域办案工作的举措

一是有序推动立法工作。截至目前，全国已有20多个省级人大常委会出台了加强检察公益诉讼工作的决定，多数决定把适度拓展公益诉讼案件范围作为重点内容。此外，还有一批中央层面改革文件要求研究探索新领域案件。在制定专门的公益诉讼法之前，推动新领域案件入法的途径可有以下选择：

其一，将新领域案件办理情况主动向党委、人大专题报告，积极争取通过制定地方性法规的方式先行解决本地检察公益诉讼工作中存在的突出问题和为拓展案件范围提供法律依据。

其二，借鉴英雄烈士保护法、未成年人保护法、安全生产法等立法经验，在专门法律中增加检察机关提起公益诉讼的条款。

其三，以修改民事诉讼法和行政诉讼法为契机，采取列举式立法模式，将经试点总结后认为问题集中、经验成熟、成效明显、群众认可的一些领域纳入其中。后期条件成熟拟开展公益诉讼专门立法时，可对相关新领域案件办案程序作出明确规定，并对检察机关调查核实权等作出系统、可操作性的规定。

二是强化检察公益诉讼一体化办案机制运用。这是由检察公益诉讼承载的法律监督使命决定的，有利于摆脱地方权力对公益诉讼的横向干涉，有利于通过共谋、共商、共建、共享协作机制，破解跨区域危害型公益诉讼案件办案难题；有利于打破层级和区域限制，通过“上命下从、横向协作、总体统筹”的方式整体提升公益诉讼监督能力。最高检、省级检察院发挥指引作用，强化与行政机关、法院沟通；带头办理在全国、全省有重大影响、监督层级较高、办案阻力较大的案件，在提升办案规范化水平和案件质效方面发挥示范引领作用；加大发布公益诉讼新领域、新类型指导性案例和典型案例力度，为各地检察机关提供工作指引。规范新领域案件层报审批报备制度，借鉴传统领域案件分级办理规定，明确省级检察院、市级检察院和基层检察院提起新领域公益诉讼案件的管辖范围。推动科技应用与检察公益诉讼工作创新发展深度融合，在具备条件的地方推进公益诉讼检察指挥中心建设，在线索管理、人员调配、调查核实等方面发挥更大作为，提升区域公益保护合力。加强智慧借助，通过聘请相关行政机关业务骨干作为特邀检察官助理等方式，打破新领域办案中的专业壁垒，推动新领域办案工作高质量发展。

三是规范立案标准和延伸立案功能。经实践经验总结，公益诉讼新领域案件的立案条件可参考以下几方面：（1）国家利益或社会公共利益遭受严重侵害或存在重大侵害风险，人民群众反映强烈；（2）侵害行为违反法律强制性规定，具有明显的违法性；（3）现有行政执法制度机制严重失灵或存在明显短板，难以有效解决公益侵害问题；（4）没有其他适格主体可以提起诉讼，难以通过普通民事、行政、刑事诉讼有效实现公益保护。对公益侵害不能宽泛理解，已经出现损害结果的，必须达到严重侵害的程度，严重性的判断可以结合违法行为人的主观恶性、造成的人身损害或财产损失、波及的区域范围、对社会治理造成的负面影响等因素统筹把握。对于承担公共管理职能和重要社会责任的网络运营商和电子商务平台、对安全生产承担主体责任的生产经营单位，检察机关可以探索提出民事公益诉讼检察建议，将重大风险消灭在源头或削减到可控范围。对于行政公益诉讼案件，可依据《人民检察院公益诉讼办案规则》关于送达立案决定书的规定，充分利用诉前磋商机制，在立案环节及时与行政机关就消除损害积极沟通，促进其及时履职，有效防范风险。

本文系2021年中共安徽省委政法委委员领衔重点调研课题《检察公益诉讼新领域探索若干问题研究》的阶段性成果。

课题主持人：陈武，安徽省人民检察院党组书记、检察长，安徽省委政法委副书记。课题组成员：赵杰，安徽省人民检察院第七检察部主任；徐芳，安徽省人民检察院第七检察部副主任；刘凤月，安徽省人民检察院第七检察部四级高级检察官；宋旭炎，安徽省淮南市人民检察院第四检察部主任；吕慧，安徽省淮北市人民检察院第五检察部副主任。