是到基线水平还是风险可接受水平？生态环境损害如何计算

安徽大学法学院 张辉

近日，生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等14部门联合印发《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》），《规定》明确规定，在生态环境可以修复时应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平。

可修复情形下服务功能损失如何确定？

根据《生态环境损害评估鉴定推荐办法（第Ⅱ版）》（以下简称《办法》）的相关规定，可以将修复情形下修复目标进一步细化，即将受损的生态环境恢复至基线状态、修复至可接受风险水平、先修复至可接受风险水平再恢复至基线状态、在修复至可接受风险水平的同时恢复至基线状态四种情形。

根据《办法》中有关期间损害的定义，讨论期间损害的前提是将生态环境恢复至基线状态，故而将受损的生态环境恢复至基线状态、先修复至可接受风险水平再恢复至基线状态、在修复至可接受风险水平的同时恢复至基线状态三种情形均会涉及期间损害的计算问题，因为三种情形的最终结果均指向“恢复至基线状态”。

但是对于修复至可接受风险水平的情形而言，其最终结果并未达到“恢复至基线状态”，故而此种情形下不应当涉及期间损害的计算问题。

那么，此种情形下可否就可接受风险水平至基线状态之间的差距计算永久性损害？

根据《办法》中有关永久性损害的定义，讨论永久性损害的前提是受损生态环境完全丧失提供生态系统服务的能力，而在修复至可接受风险水平的情形下，虽然生态环境并未达到“恢复至基线状态”的要求，但是其并没有完全丧失提供生态系统服务的能力，故而也不应当计算永久性损害。此时，面对生态环境可接受风险水平至基线状态之间的差距应如何解决？《办法》对此已作出规定。

因此，《规定》第九条第二款“生态环境损害可以修复的，应当修复至生态环境受损前的基线水平或者生态环境风险可接受水平。赔偿义务人根据赔偿协议或者生效判决要求，自行或者委托开展修复的，应当依法赔偿生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用。”其意在强调将生态环境修复至风险可接受水平时也应当赔偿期间服务功能损失，而不是永久性功能损失。

无法修复情形下如何承担赔偿责任？

《规定》明确，在生态环境损害无法修复时，赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用，或者在符合有关生态环境修复法规政策和规划的前提下，开展替代修复，实现生态环境及其服务功能等量恢复。

据此可知，《规定》明确了无法修复情形下赔偿义务人承担责任的方式有两种，包括赔偿损失及相关费用、替代修复。而以往的相关规定基本均未规定替代修复的责任方式，仅仅只有《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条第一款存在“无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式”的规定。此次《规定》之所以将替代修复作为无法修复情形下赔偿义务人的责任承担方式之一，其原因在于构建生态环境损害赔偿制度的本质目的在于更加有效地恢复受损的生态环境，因此对生态环境损害的救济应当以修复生态环境为原则、以金钱赔偿为例外，然而司法实践中多以金钱赔偿来代替修复生态环境责任，存在“一赔了事”的情形，无法真正实现生态环境损害赔偿制度的最终价值导向。替代修复本质上属于修复生态环境的一种方式，将其增加为无法修复情形下的责任承担方式之一，能够为赔偿权利人及法院提供更大的选择空间，进而真正实现有效恢复受损生态环境的本质目的。

无法修复情形下“相关损失”如何界定？

《规定》明确规定，在生态环境损害无法修复时赔偿义务人应当依法赔偿相关损失和生态环境损害赔偿范围内的相关费用。

据此可知，生态环境损害无法修复时，赔偿义务人的赔偿范围包括两类：相关损失与相关费用。需要强调的是，此处的相关费用完全可以依据《规定》第五条（三）（四）（五）项予以确定；而此处的相关损失较为笼统，有必要对其进行合理解释。

笔者认为，此处的相关损失应当根据无法修复的情况来确定：若是完全无法修复，则应当理解为永久性功能损失；若是无法完全修复（即受损生态环境部分可以修复，部分不能修复），则应当理解为永久性功能损失和期间服务功能损失（可修复部分，支付可修复部分在修复期间的生态环境服务功能损失；不可修复部分，支付永久性功能损失）。

《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十三条有所体现，该条在将无法修复的情况区分为无法修复与无法完全修复的基础上，明确原告即便提出永久性功能损失的诉讼请求，法院也要根据具体案情予以判决，其言外之意是法院不应“一刀切”地直接判决永久性功能损失，而应判断并根据无法修复的情况予以确定。

至于如何确定相关损失，根据最高人民法院就该司法解释答记者问的相关内容，在受损生态环境无法修复的情况下，被告应就生态环境功能永久性损害造成的损失承担赔偿责任。在受损生态环境无法完全修复的情况下，即受损生态环境部分可以修复，部分不能修复，赔偿义务人需要同时承担可修复部分的修复义务以及支付可修复部分在修复期间的生态环境服务功能损失，不可修复部分，则需支付永久性损害造成的损失赔偿资金。

虽然该《规定》并未像上述司法解释一样明确区分无法修复的情况，但也未实质改变《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》第十三条的内容，只是对该条文在表达上作出相应调整。