最高检第三十五批指导性案例专家解读：以公益诉讼促进织密未成年人保护体系（上）

编者按

　　近日,最高检发布了以“未成年人保护检察公益诉讼”为主题的第三十五批指导性案例(检例第141—145号)。为加强理论指导与实践引领,特邀专家学者就本批指导性案例进行解读,并分上、下两期刊发,敬请关注。

公益诉讼助推未成年人综合保护

宋英辉 北京师范大学教授、未成年人检察研究中心主任

　　未成年人是国家的未来、民族的希望,保护未成年人合法权益,本质上就是维护国家和社会公共利益。检察机关作为国家法律监督机关和公共利益的维护者,通过具体案件办理实现对未成年人全面、综合保护,是其重要职责所在。最高人民检察院发布的第三十五批指导性案例,是检察机关以公益诉讼为抓手,充分发挥检察职能,实现对未成年人优先、特殊、全面、综合保护的范本,对检察机关进一步开展未成年人保护公益诉讼工作具有积极的示范和引领作用,也将大大加强检察机关综合司法保护融入家庭、学校、社会、网络、政府等五大保护的力度,更好地肩负起新时代未成年人检察的历史使命。

　　指导性案例充分体现了检察机关各部门综合发挥刑事、民事、行政、公益等检察职能,在为未成年人健康成长提供全方位保护中发挥着积极作用,也表明未成年人检察业务统一集中办理改革举措的必要性。与其他检察业务类别以“事”为标准进行划分不同,未成年人检察是唯一以“未成年人”为标准确立的独立业务类别。未成年人成长并最终实现社会化的过程涉及社会生活的方方面面,未成年人案件办理除进行证据审查、事实认定和法律适用外,往往需要解决影响其成长的相关事项。未成年人案件实行统一集中办理,并与相关业务部门保持联动,可以有效避免不同检察业务类别之间相互脱节的问题,提升办案质效。譬如,在办理刑事案件中发现未成年人文身、进入网吧、个人信息受到网络侵害、黑校车危险驾驶等问题,涉及有关营业场所侵权、行业监管疏漏、危害不特定未成年人合法权益的公共利益等,检察机关通过刑事案件发现的线索,综合运用民事或行政公益诉讼、检察建议等方式,既很好地处理了具体案件,又维护了涉及未成年人的社会公共利益。如果未成年人案件办理各职能条块分割,就难以实现办理一案、治理一片的效果,也就难以实现对未成年人的全面保护。

　　指导性案例充分体现了检察机关秉持在办案中监督、在监督中办案,既依法履职履责积极作为,又坚持督促而不替代越位的角色定位,积极推动凝聚共识,营造有利于未成年人健康成长的良好社会环境。全方位保护未成年人,检察机关不能“单打独斗”,必须凝聚共识,充分发挥政府职能部门和社会各行各业的积极作用。第三十五批指导性案例有一个共同点,就是检察机关主动与有关部门、行业进行沟通并最终形成共识,共同发力,为未成年人提供全方位保护。例如,检察机关在未成年人文身民事公益诉讼案件办理中与卫生健康、市场监管、商务等部门密切沟通,在涉及校园周边食品安全行政公益诉讼案件办理中与市场监管、城市管理、公安、教育、街道办等进行协调,在违规接纳未成年人进入网吧行政公益诉讼案件办理中与文旅、公安、妇联、关工委等沟通、通报,有的案件还推动妇联、关工委动员社会力量开展家庭教育指导等。

　　指导性案例充分体现了检察机关坚持案件办理的系统思维和源头治理、综合治理,与相关职能部门共同履职尽责,建章立制,补足社会管理疏漏,强化社会治理薄弱环节,实现未成年人全面保护的长效化。在案件办理中,检察机关与相关职能部门组织沟通、协作、配合,明晰职责,制定规范,建立线索移送、联合调查、案件通报、联席会议、信息交流等信息共享和工作联系机制,规范了行业监管和治理。例如,针对某网络公司侵犯未成年人个人信息案件暴露的问题,北京市网信办制定了《关于开展未成年人信息安全保护专项整治的工作方案》,对属地重点直播和短视频平台逐一梳理,压实网站主体责任,并将此次专项整治工作与未成年人网络环境治理等专项工作有效衔接,形成管理合力。国家网信办、工信部、公安部、市场监管总局联合发布《互联网信息服务算法推荐管理规定》,对应用算法推荐技术提供互联网信息服务的治理和相关监督管理工作作出了进一步规范。通过为未成年人文身公益诉讼案件,针对职能部门不明确等问题,推动地方人大常委会审议出台《关于加强未成年人文身治理工作的决议》,明确文身场所不得允许未成年人进入,任何人不得为未成年人提供文身服务,对各履职主体在文身治理中的职责、任务进行了规范,实现了源头治理。通过违规接纳未成年人进入网吧公益诉讼案件办理,当地检察机关与教育、公安等六部门会签《关于加强未成年人权益保护的意见》,建立了信息化监管平台和监管制度,推动形成全市未成年人保护大格局。这些规范、机制的建立,为未成年人保护的规范性和可持续性提供了保障。

　　指导性案例的办理秉持通过发挥检察职能实现相关方双赢多赢共赢,取得了良好的政治效果、社会效果和法律效果。在案件办理中,不论是发出检察建议,还是对有关经营者的责任认定,都对受损公益及法律适用等事项进行充分论证,兼顾多方利益,做到合法、合情、合理,体现了司法保护的温度,不仅保护了未成年人合法权益,维护了社会公共利益,促使相关职能部门切实履职尽责,提升治理水平,避免重大失职渎职,也使侵权人依法依规健康经营发展,有的经营者还以自己的实际行动加入未成年人保护的行列。

　　指导性案例为织密未成年人保护体系,实现未成年人保护融合发展提供了示范。在这些案件办理中,检察机关始终坚持最有利于未成年人的原则,全方位保护未成年人合法权益与维护涉及未成年人公共利益,通过具体案件办理促使司法保护与家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护融合发展,织密保护体系。

　　总之,指导性案例在未成年人保护公益诉讼方面进行了有益探索,成效显著,积累了经验。2020年修订的未成年人保护法赋予检察机关对涉及未成年人的诉讼活动等行使监督权,对侵犯未成年人合法权益涉及公共利益的案件提起公益诉讼权。未检人始终秉持以国家名义呵护未来的初心使命,定能在未成年人综合保护方面继续发力,取得新的更大的成绩。

最有利于未成年人原则的经典示范

姚建龙 上海社科院法学所所长、研究员

　　新修订的未成年人保护法的一大亮点是,正式将联合国《儿童权利公约》所规定的“儿童利益最大化原则”国内法化为“最有利于未成年人原则”(第4条)。在法律规定中,使用类似“最大化”“最有利于”的表述是罕见的,即便有也容易引起争议和质疑,但在未成年人保护法中是个例外。迄今为止,联合国《儿童权利公约》仍是签字国最多的国际公约,“儿童利益最大化原则”也得到了世界上几乎所有国家的认同。

　　未成年人是缺乏自我保护能力,不会为自己的权利而斗争的弱势群体,其权利保护状况某种程度上取决于成人的觉悟和认识。未成年人保护法正式确立“最有利于未成年人原则”,既是总结未成年人保护经验的结果,也表达了对成人社会的期待和约束。尽管“最有利于未成年人原则”被奉为未成年人保护的首要原则,但如何理解和适用这一原则尚存在诸多模糊和争议之处。这有赖于学术研究的深入,也需要司法实践的积极探索。

　　“文身”不是“贴纸”,其对未成年人身心健康尤其是今后成长的危害显而易见。为未成年人进行文身是非道义的,也是对身心发育尚未成熟未成年人权利的侵犯——这是普通公民根据常理就可以得出的判断。但是,如果有经营者面向未成年人提供文身服务,而法律又对此没有禁止,而且还存在文身的行业分类不明、监管主体不清、法律规范不足等问题,将会出现什么结果?相信大部分人都会不言自明。令人赞赏的是,江苏省宿迁市检察院对章某为未成年人文身提起民事公益诉讼案(检例第142号),打破了这种“不言自明”,并取得了积极的政治效果、社会效果和法律效果。

　　宿迁市检察院对章某为未成年人文身提起民事公益诉讼案最值得关注之处是,其为如何理解和适用“最有利于未成年人原则”提供了一个经典的示范:

　　一是“最有利于未成年人原则”的最大价值在于确保未成年人保护法网的严密和与时俱进。法有穷而情无限,如果机械理解法律规定,那么必然得出法律总是滞后于社会发展现实的结论。面对法律没有明确禁止给未成年人文身的“困局”,也必然得出无能为力的结论。未成年人保护法之所以规定“最有利于未成年人原则”,就是为了避免这样的现象,以确保法律与时俱进。在“法条”有明确规定的情况下,并不需要适用该原则,而只需依照“法条”执行即可。在此案中,宿迁市检察院既找准了“最有利于未成年人原则”的司法适用空间,也确保了其担当作为与公益诉讼的合法性。

　　二是在利益冲突时,给予未成年人优先保护。在对章某为未成年人文身提起民事公益诉讼案中,宿迁市检察院面对文身行业局部利益与未成年人公共利益的冲突,坚定地站在了未成年人一侧,坚持了对未成年人的“优先保护”,符合未成年人保护法第4条第一项的要求。需要特别指出的是,在未成年人利益与其他利益相冲突时,“最有利于未成年人原则”对未成年人利益优先保护的要求,实际体现的是一种“最佳选择”。例如,排除未成年人这一特殊群体,可以让文身行业获得“道义性”,这不但无损营商环境,反而有利于文身行业的健康发展。

　　三是在解释法律时,尊重未成年人的特殊性。未成年人保护法第106条规定:未成年人合法权益受到侵犯……涉及公共利益的,人民检察院有权提起公益诉讼。对章某为未成年人文身提起民事公益诉讼案,需要理清也是容易存在争议的基本问题是如何理解涉及未成年人的公共利益。未成年人是国家未来和希望,也是最大的公共利益。在涉及未成年人保护时,对于公共利益的解释应当有不同于一般案件的标准。值得赞赏的是,宿迁市检察院贯彻了“最有利于未成年人原则”的“特殊”保护要求,在“公共利益”的解释与判断中充分考虑了未成年人的特殊性。

创新构建未成年人友好型网络空间

林维 中国社会科学院大学副校长、教授、互联网法治研究中心主任

　　未成年人的网络生活、交往成为其生活交往中无法摆脱、无法分割的一部分,线上线下的二元化生活加快了一元融合的节奏。十余年来,未成年网民的规模呈现不断增长趋势。网络为未成年人带来了崭新的生存方式,也引发了未成年人网络保护相关问题。未成年人在网络使用中获得丰富的信息知识、获得成长和发展空间的同时,也面临来自线上线下的各方面风险,个人信息被侵害、网络欺凌、不良内容、社交风险等因素交织,新技术新业态的发展亟需构建与时俱进的未成年人网络风险防范制度和机制。公众期待检察机关不仅在传统领域中更好地履行检察职能,更要在网络空间中建立未成年人的权利保障机制。而公益诉讼检察作为网络空间治理的重要方式之一,通过具有重大影响力的典型案件等重要实践,为未成年人友好型网络空间的构筑提供了坚实有力的保障。

　　在第三十五批指导性案例中,浙江省杭州市余杭区人民检察院对北京某公司侵犯儿童个人信息权益提起民事公益诉讼、北京市人民检察院督促保护儿童个人信息权益行政公益诉讼案(检例第141号),不仅对跨行政区划的未成年人网络保护公益诉讼案件,明确了应综合考虑案件性质、领域、诉讼便利、有利整改等因素,确定管辖机关等规则,更重要的意义在于,这一案例集中体现了,在个人信息保护、算法治理、社交平台责任、行政监管履职等未成年人网络保护多元治理机制中的关键问题上,检察机关统筹各项检察职能,充分发挥未成年人检察工作优势,为未成年人提供全面综合司法保护,取得重大的影响力和积极的社会效果,成为促进网络空间综合治理的示范性实践。

　　首先,检例第141号具有推进未成年人个人信息保护实践、完善未成年人个人信息保护规则体系的重要意义。不特定人群的个人信息权益具有公益属性,对未成年人的个人信息更应予以特殊、优先保护。当前,未成年人个人信息保护成为国内外广受关注的网络治理重点领域,我国未成年人保护法、《儿童个人信息网络保护规定》等,即规定了较为体系化的未成年人个人信息保护制度。检例第141号在这一领域又提供了重要的案例实践,针对未成年人个人信息的特殊同意规定、监护人同意的获取、未成年人敏感个人信息的处理、未成年人用户画像的规则适用等关键问题,都明确了相应的法律适用,为司法实践和规则完善提供了重要的实践依据。针对未成年人个人信息的保护,需要特别注意对未成年人身份识别的问题,在未成年人未能主动提供有效的身份认证信息时,互联网平台应当建立相应的技术识别模型,在有能力识别出未成年人身份的场景下,主动对其采取特殊保护措施。

　　其次,检例第141号对于未成年人网络保护中的算法治理问题作出了探索和回应。在与检例第141号相关的刑事案件中,涉案儿童被侵害的结果与平台的算法推送行为存在因果关系,这就涉及算法治理的重要和关键方面。互联网平台在进行算法设计和个性化推荐过程中,需要承担规范运用算法的主体责任,特别是在未成年人保护领域,需要强化特定场景下的算法问责机制,一方面应积极防范算法可能带来的各种风险和不良影响,另一方面也要通过算法促进未成年人接触适合其身心健康发展的内容。检例第141号为未成年人网络保护相关的算法治理提供了重要的实践参考,也为《互联网信息服务算法推荐管理规定》等重要规定的制定和出台提供了参考素材。

　　再次,检例第141号凸显了未成年人网络社交中的风险场景和防范必要性。未成年人网络社交中的风险,有可能与个人信息泄露、算法推送、网络欺凌等风险叠加交叉,互为前提,在线上线下交织的途径对未成年人的身心造成侵害。检例第141号所涉场景从线上社交延伸到线下侵害的情形即为社交侵害的典型场景。该案展现了对于未成年人参与的网络社交场景加强监管和治理的高度必要性,要求平台对具体技术细节和设置进行全面整改,将未成年人网络保护的职责落到实处,也为其他网络平台的社交功能合规提供了重要指引。

　　最后,检察机关通过刑事案件及时发现线索,并启动民事公益诉讼和行政公益诉讼两项职能,推进刑事案件办理与相关民事、行政、公益诉讼案件办理相互融合,体现了检察机关协调统筹运用“四大检察”职能,实现法律正义全面、全方位实现的理念。而检例第141号的情形则尤其说明了,在未成年人司法保护领域,在通过刑事、民事案件建立未成年人网络保护的司法屏障的同时,还应通过行政公益诉讼,督促行政主管部门依法充分履行监管职责,通过法律监督,构建网络空间综合治理的整体秩序,形成合力,在网络空间实现最大限度保护未成年人合法权益的目的。通过这样一种机制,检察机关为未成年人提供了综合全面的司法保护,为构建未成年人友好型的网络空间创造了坚实的司法基础。

　　检察机关作为公共利益的代表,对于未成年人保护肩负特殊且重要的责任。无论是2018年的“一号检察建议”等措施还是此次发布的未成年人保护检察公益诉讼主题指导性案例,都反映了检察机关在未成年人保护领域的担当精神和所取得的成绩。尤其是,检例第141号通过检察公益诉讼的积极探索,展现了检察机关及时适应新时代社会形势变化、与时俱进创新履职模式的精神,并为未成年人友好型的网络空间提供坚实司法保障,也为未成年人网络保护的规则构建和行业治理提供案例支撑和合规指引,为建构未成年人网络保护的中国方案作出重要贡献。

推动形成未成年人保护长效机制

何挺 最高人民检察院第九检察厅副厅长、北京师范大学教授

　　福建省福清市检察院办理的有关幼儿园安全隐患一案(检例第143号),发挥了行政公益诉讼在保障未成年人健康成长方面弥补漏洞与凝聚共识的特有功能,充分体现了检察机关运用多种职能参与未成年人保护社会治理和推动建立未成年人保护长效机制方面的积极作为。该案在办理过程中展现出的敏锐感知并挖掘案件线索、通过深入调查研判风险与问题症结所在、组合运用行政公益诉讼诉前检察建议和社会治理类检察建议以及后续的监督落实等一系列环节,对于未成年人保护检察公益诉讼的实践有较高的指导价值。其中,以下两个方面尤其值得关注与深入思考:

　　一是在办理涉及未成年人案件中如何合理把握“涉及公共利益”这一提起公益诉讼的条件。公共利益本身是一个内涵和外延并不十分明确的概念。未成年人保护领域公共利益的范围界定需要进一步结合未成年人的特殊性进行考虑,尤其是需要结合未成年人所享有的生存权、受保护权、发展权和参与权四项基本权利以及国家对未成年人应当承担的特殊、优先保护责任。一方面,未成年人尤其是低龄的儿童缺乏自我保护能力,国家对未成年人的保护应当更为积极主动和全面,这是特殊保护的应有之义;另一方面,未成年人本身具有发展属性,其所享有的发展权要求以发展的眼光看待对他们的权利保护,国家有责任创造有利于未成年人健康成长和发展的环境。发展权是一项典型的积极权利,要求国家积极作为。从这两方面来说,未成年人保护除了受到侵害以后的救济与恢复外,更重要的是如何预防性地消除可能对其造成危害的负面因素,为其健康成长与长远发展提供保障与支持。具体到公益诉讼中同样如此,提起未成年人保护公益诉讼不应以某一群体未成年人已经受到侵害为前提,应当覆盖成长环境中存在的、可能对某一群体未成年人带来伤害的“隐患”,行政公益诉讼更能发挥这一方面的作用。在其他领域的公益诉讼中,也有对“安全隐患”提起“防患未然”的公益诉讼实践并取得较好的效果(检例第113号)。作为行政公益诉讼的法律依据,行政诉讼法第25条要求提起行政公益诉讼的前提是“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”,但作为未成年人公益诉讼法律依据的未成年人保护法第106条表述上则只要求“涉及公共利益”。这种表述和文义上的变化也从某种程度上明确了,对于未成年人保护公共利益的把握尺度可能需要放宽,而且更需要有一种发展和预防的视角。该案即是一种从发展和预防的视角开展公益诉讼的很好尝试。在该案中,幼儿园无证办学,存在严重安全隐患,对幼儿的生命健康权有潜在的重大威胁,同时幼儿园办学不符合相关条件实际上也已经侵犯了幼儿在合格的幼儿园获得合格的照料与教育的权利,即使没有发生重大的安全事故,也会影响幼儿的未来发展。该案虽然在未成年人保护法修订前办理,但实际上对于未成年人保护法实施以后如何把握“涉及公共利益”同样有较大的参考和启发价值。

　　二是如何统筹合理运用行政公益诉讼和社会治理检察建议。在该案中,幼儿园无证办学所导致的安全隐患是一种表象,涉及教育行政部门、街道办事处和镇政府履行监管职责不到位的问题,但根本原因在于符合办学条件的幼儿园及可以接收的幼儿名额不足以满足所在地区幼儿入园的实际需求,学前教育资源整体不足。对相关履行监管职能不到位的政府部门提起行政公益诉讼固然能促进这些部门履行监管职责,但简单的关停无证幼儿园并不能解决背后学前教育资源不足的问题,学前教育资源的整合与补充涉及更多的政府部门,需要凝聚更多的未成年人保护力量统筹开展。在该案中,检察机关在向有关部门提出行政公益诉讼诉前检察建议的基础上,又向层级更高并具有更强统筹各部门能力的市政府提出社会治理检察建议,这种“组合拳”使检察监督不仅重点突出,覆盖面更广,同时刚性监督与柔性监督并济,有助于实现问题的根本解决,实现诉源治理与溯源治理。该案办理给我们的启示和参考价值在于:需要从问题的表象深入识别本质上存在的未成年人保护问题,以问题如何解决为导向综合运用法律赋予检察机关的公益诉讼等多种监督手段,重在问题的实质性、根本性解决和实际的效果。