摘 要：2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅提出了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，从政策层面正式确立了生态环境损害赔偿制度，作为新型的生态环境损害赔偿司法救济方式，但该制度与已有的环境民事公益诉讼制度存在高度的重合性，而由于两项制度设计层面上的混乱、立法上的空缺、衔接机制上的不足，导致实践中极易发生混淆和冲突。本文以两项制度的衔接机制为主题，通过对两项制度的关联性、差异性等方面分析，并结合立法层面分解，为两项制度的斜街提供路径参考。
关键词：民事检察公益诉讼制度 生态环境损害赔偿制度 现实状况 制度衔接
一、民事检察公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度概括
（一）民事检察公益诉讼制度
关于生态环境领域民事检察公益诉讼制度，其正式立法始于2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》，其中对环境公益诉讼制度作出明文规定。在其后修订的《中华人民共和国环境保护法》及《民事诉讼法》中，我国逐步对环境民事公益诉讼的主体、举证责任等进行了明确的规定。最高人民法院、最高人民检察院也陆续针对修订的环境民事公益诉讼法律条款制定了相应的司法解释，以明确该制度的实践操作规则。根据上述法律法规及司法解释的规定，笔者认为环境民事检察公益诉讼制度简而言之可以概括为，检察机关对于破坏生态环境损害社会公共利益的行为，在没有符合法律规定的机关和组织提起诉讼，或者符合规定的主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。
（二）生态环境损害赔偿制度概括
2012年，党的十八大提出了“五位一体”的总体布局以及“十三五”规划，将生态文明建设纳入其中，“生态文明制度构建”由此被列入国家重要政策之一。在此基础上，2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅为解决环境行政管理中普遍存在的“污染源头难预防，损害责任难追偿”困局，同时为解决严峻的“企业污染，政府买单，群众受害”的不合理现象，提出了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，这项改革试点方案，从政策层面正式确立了生态环境损害赔偿制度，明确并强化了生态环境损害者的法律责任。试点方案运行两年后，国务院在七个试点省市的实践基础上，又进一步提出了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）， 进一步明确了生态环境损害赔偿的范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等。该方案于2018年1月1日，在全国范围内试行。自此，生态环境损害赔偿诉讼制度得以确立。2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》，也在第七章环境污染和生态破坏责任中，明文规定了生态环境损害赔偿的具体范围。综上，同样概括来说生态环境损害赔偿制度就是指，国务院授权的赔偿权利主体针对污染环境、破坏生态的行为，若通过诉前磋商无法与赔偿义务人达成修复赔偿协议，则可以提起生态环境损害赔偿民事诉讼的制度。
二、民事检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的关联性与差异性
基于上述对于民事检察公益诉讼及生态环境损害赔偿来两项制度的立法来源以及定义概括，接下来笔者将从两项制度的实体及程序两个角度具体分析这两者的关联性及差异性。
（一）关联性
1.制度性质的一致性
从民事检察公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度的性质上分析，这两项制度都是为了填补生态环境损害、救济公共利益，都具备公益的性质。环境民事公益诉讼很明显，无论是从该制度的名称还是适用条件，其维护公共利益的性质不言而喻。但是，关于生态环境损害赔偿诉讼制度的性质以及其维护的法益在理论界比较有争议。这里笔者认为，生态环境损害赔偿诉讼制度可以理解为一种特殊的民事诉讼制度。该制度针对生态损害的行为，由国务院授权的省级、市地级政府作为赔偿权利人，通过诉前磋商至损害赔偿民事诉讼程序，要求生态环境损害赔偿义务人承担损害赔偿修复责任。其最终目的是推进生态文明建设、维护环境公共利益，性质上基本可以排除私益诉讼及理论上提出的国益诉讼属性。可以得出结论——生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度具备法益维护的同源性。
2.诉讼请求的重合性
根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，环境民事公益诉讼的原告可以提出的诉讼请求包括：消除危险、停止侵害、恢复原状、排除妨碍、赔偿损失等。并明确了赔偿范围包括了生态环境修复费用、原告采取合理预防和处置措施而发生的费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失、鉴定费用，律师费以及为诉讼支出的其他合理费用。 相较环境民事公益诉讼，因生态环境损害赔偿之诉的适用范围原因，诉讼请求方面不具备消除危险、排除妨害之请求权，但赔偿范围方面增加了生态环境修复方案费用中的修复后验收、修复效果后评估费用。由此可知，两类诉讼在诉讼请求与赔偿范围上具有高度一致性。
（二）差异性
1.适用范围
关于生态环境损害赔偿制度，《改革方案》中通过对“生态环境损害”的概念进行解释明晰了生态环境损害赔偿之诉的诉讼适用范围，具体是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。 从解释中使用的“不利改变”、“功能退化”等词语，可以看出，生态环境损害赔偿之诉性质上属于事后救济，该制度的适用范围从时间维度上看在生态环境损害实际发生之后。同时《改革方案》还进一步采取列举式方法阐释了依法追究损害责任的具体情形，即是指发生较大及以上突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的。 故从空间维度看适用于严重、重大生态环境损害行为。而根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，环境公益诉讼制度的适用范围包括两类，一类行为主体正在或者实施结束的污染环境、破坏生态行为，已经对环境公共利益造成相应的损害，第二类是行为主体正在或者将要实施行为存在造成环境污染、生态破坏，损害环境公共利益的重大风险。 因此环境民事公益诉讼从时间维度上看，呈现出事前预防、事中阻止、事后救济的综合形态。而从空间维度上看，环境民事公益诉讼针对的生态环境损害行为并没有限制，该制度对任何可能或者已经损害环境公益诉讼的侵害行为均符合提起诉讼的条件，并不限于严重或者重大的生态环境损害行为。
2.起诉主体
根据《改革方案》的规定，生态环境损害赔偿制度的起诉主体为行政机关，即国务院授权的省级、市地级政府以及直辖市下辖的区、县级政府。省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。不难看出，生态环境损害赔偿制度确定的诉讼主体范围单一，而环境民事公益诉讼起诉主体则呈现出多元化发展态势。《环境保护法》、《民事诉讼法》明确了环境民事公益诉讼起诉的主体资格，除检察机关外，还包括符合条件的环境保护公益组织。且《民事诉讼法》中对于起诉主体的表述还充分保留了空间，即法律规定的机关和有关组织。
3.诉讼程序
从诉讼程序上看，生态环境损害赔偿制度在提起民事诉讼之前还需履行诉前程序，即生态环境损害赔偿磋商程序。 根据《改革方案》的规定，在生态环境损害事件发生后，赔偿权利人即政府经调查如该生态环境损害事件属于《改革方案》的适用范围并需要对生态环境进行修复及赔偿的，应当先委托有资质的鉴定机构出具相应的鉴定报告。后赔偿权利人再据此报告与赔偿义务人就环境损害的事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题进行磋商。如磋商结果一致的即可达成赔偿协议并进行司法确认从而获得强制执行力，不一致则进入诉讼阶段。可以总结出生生态环境损害赔偿制度的程序设计可以分为三个阶段：案件事实、诉前程序、诉讼阶段。与之相比，检察环境公益诉讼制度中也设置了诉前程序，但不同的是，根据《民事诉讼法》以及两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定，检察机关在提起环境民事公益诉讼之前需进行案件公告，公告期满后在没有法律规定的机关或组织或其不提起诉讼的前提之下检察机关方可起诉。即检察机关并不是第一顺位的起诉主体。
三、两项制度的衔接情况
在分析了民事检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的关联性与差异性后，接下来笔者将从立法与实践两个方面具体分析一下两项制度在现实中的运行状况。
关于两项制度的立法衔接规定，由于生态环境损害赔偿制度起始晚于检察环境公益诉讼制度，故二者的衔接规定集中于生态环境损害赔偿之诉规定中。其中《改革方案》规定生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。 即对这两项制度如何具体衔接的工作交由最高法等部门。后关于两项制度的衔接就零星分布于最高法的司法解释中。如《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第十六条、第十七条，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十八条等，都对这两项制度的衔接作出了司法规定。 总结来说就是，这两项制度可以同时分别起诉，法院受理后采取由同一审判组织分别审理。若两项诉讼同时被提起，法院则优先审理生态环境损害赔偿之诉，中止公益诉讼的审理，待赔偿之诉审理完毕后，可以就公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求作出裁判。最后还规定了针对同一案件的两类诉讼其中一种或均审理结束后，两类诉讼的适格主体分别可就同一案件中新发现的损害提起与前诉不同的诉讼，以确保救济到位。
根据上述对两项制度衔接立法层面的分析，在此基础上，笔者结合前文对这两项制度的概括以及异同分析，简要总结了这两项制度的衔接困境：
（一）制度设计混乱，相关立法空白
自2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅提出《改革方案》，生态环境损害赔偿制度建立，该制度就与民事检察公益诉讼制度同时运行，为不断加快生态文敏建设的步伐，相关制度出台较为密集、频繁，且多以政策文件的形式出现，无单行法或其他法律法规进行支撑。而民事检察公益诉讼发展多年，相关立法仍散见于各单行法中，对于涉及的鉴定问题、举证问题等亦存在诸多立法空白。其中生态环境损害赔偿制度较为明显，如《若干规定》第二十二条规定，本规定没有规定的参照适用《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关司法解释的规定，制度涉及较为混乱。
（二）适用范围模糊，制度界限不清
关于两项制度的适用范围，上文也进行了一定的阐述。其中我国环境民事公益诉讼立法及司法解释并未合理的界分何为“环境污染”，何为“生态破坏”，司法解释规定只要损害社会公共利益的环境污染、生态破坏行为即可。即只要是侵害行为造成环境污染、生态破坏便为司法解释的社会公共利益受损，由此便可提起公益诉讼，没有限制。而生态环境损害赔偿之诉是针对环境污染、生态破坏造成的生态环境损害提起的诉讼，《改革方案》及《若干规定》采用了列举式方式概括了适用范围，但用词模糊不清，如何解释“较大事件”、“严重后果”，使权利人决定启动该制度时获得了较大的自由裁量权，现实中容易造成过分积极或消极情况，不利于及时恰当救济。且实践中同一生态环境损害案件均在两类诉讼的诉讼范围之内，两类诉讼适用界限不清。造成其中本应分流的案件，两类诉讼主体重复起诉。
（三）顺位设置缺位，诉讼制度混乱
如上文所述，相关司法解释中设置了两类诉讼同时提起诉讼时生态环境损害赔偿之诉优先审理的原则，其实质是将生态环境损害赔偿之诉置于优先地位，但相关规定中还允许两类诉讼同时起诉，模糊了其优先地位，无法有效解决实践中两类诉讼秩序问题。且对于生态环境损害赔偿制度，因设置了调查和磋商程序，这就使得实际应用中磋商可能尚未开始或者正在进行时，环境公益诉讼便已经提起。此时磋商是否继续进行，亦或选择与公益诉讼合并作为共同诉讼主体，这一系列问题都会造成诉讼秩序的混乱。
四、民事检察公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度的衔接及机制构建
文章最后，笔者将根据以上对民事检察公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度的状况分析，结合现行制度概况同时借鉴学界理论研究观点提出关于两项制度衔接机制构建的可行路径。
（一）确立衔接原则
实现这两项制度的衔接，最重要的就是确定适用衔接的法律原则，以指引具体的立法和司法工作的开展。笔者认为首先要确立的是合法性原则，即无论适用哪种诉讼制度，均须以法律法规及政策文件的明确规定为适用前提。其次是效率性原则，就是通过保障两类诉讼制度在适用范围重合之处顺序有次，在差异之处相互配合、补充，以高效率应对生态环境损害、最大效率实现生态环境损害的修复。最后是最强公共利益代表性原则，这项原则是基于学界论述提出的，就是在这两项制度中选择环境社会公共利益的最佳代言人与守护者，从多个角度去衡量制度及各主体的特性，综合考量哪个主体的诉讼效果可以达到保护公共利益的最大化。
（二）完善衔接立法
完善立法是两项制度衔接的前提条件，也是合法性原则的体现。综合上文的分析，我国现阶段生态环境损害赔偿制度面临严重的法律制度缺位，目前仅依靠《改革方案》进行摸索，而无细致的法律规定，笔者认为，首先为使该项制度符合合法性原则，可以在《环境保护法》中新增一章生态环境损害赔偿的章节，与《民法典》相呼应，这样可以使生态环境损害赔偿制度在法律层面确立。其次，在《民事诉讼法》中增加生态环境损害赔偿制度的程序性规定，可与民事公益诉讼设置在同一章节，并就具体适用指引到相关司法解释规范中。最后，就是制定有关生态环境损害赔偿的综合性法律。
在综合性法律规范中，首先要明确其损害纠纷的处理机制包含但不限于既有的磋商制度及诉讼制度。其次明确生态环境损害赔偿磋商的定义及性质、磋商的具体流程。以及磋商适用范围与提起损害赔偿诉讼之间的关系。再次，应当明确诉讼生态环境损害赔偿之诉的性质以及适用范围，作为两项制度衔接的具体依据。通过一系列的阐明，最终明确“赔偿权利人提出生态文明损害赔偿之诉为主体，社会组织、检察院提出的环境公益诉讼为有益补充”的诉讼机制。 以及生态环境损害赔偿之诉未能够涵盖部分的诉讼机制即以环境公益诉讼为主体，但对于检察机关或者环境保护公益组织提起环境民事公益诉讼应当设置前置程序，即应当针对可能存在重大污染环境、生态破坏风险的行为提起公益诉讼前应当告知当地相关政府部门。
（三）明晰衔接顺位
由于《改革方案》以及《若干规定》对于生态环境损害赔偿之诉适用范围使用的“较大”、“重大”、“特别重大”突发事件以及“严重影响生态环境”词语，过于模糊。而突发事件是否较大或重大、生态环境的影响程度，是现阶段两类诉讼适用范围区分的重要标志，影响后续顺位中的优先级别。对于严重后果或者较大及以上突发事件生态环境损害赔偿诉讼方可介入，并在此范围内与没有破坏、污染程度限制的环境公益诉讼发生适用范围重叠，在此重叠范围内，生态环境损害赔偿诉讼具有优先性，环境公益诉讼处于补位状态。而属于环境公益诉讼的适用范围，不为生态环境损害赔偿诉讼涵盖的范围，应明确环境公益诉讼的优先地位。故应当进一步明确生态环境损害赔偿诉讼的适用范围，对事件进行类型化区分，对污染进行量化的区别。
基于上述设定，在适用范围重合的部分，明确了生态环境损害赔偿之诉优先于环境公益诉讼，赔偿权利人起诉则环境公益诉讼主体不得起诉的规定。而生态环境损害赔偿之诉的赔偿权利主体是否提起诉讼，关键在于磋商的前置程序能否达成。笔者认为，赔偿权利人在磋商程序启动之前，检察机关可依法履行诉前公告程序，公告期间如果没有提出异议则开展环境公益诉讼，视为政府不起诉，政府可根据相关司法解释，支持起诉。反之若在检察机关公告期间，政府启动了磋商程序，环境公益诉讼则暂时中止，检察机关或者环保公益组织可参加磋商会议。进入磋商阶段，如果磋商成功，达成磋商协议并经过司法确认，则视为生态环境损害赔偿磋商救济程序已完成，此时发现新的损害事实环境保护公益组织可另行诉讼。如磋商失败需转入诉讼，此时启动生态环境损害赔偿之诉优先规定，由政府第一顺位行使诉讼权利。当政府怠于行使诉讼权利时，检察机关或环保公益组织可提起公益诉讼，政府应当公开其掌握的案件相关证据，原告亦可向法院申请证据保全及调查收集证据。由此形成磋商前置，生态环境损害赔偿优先，环境公益诉讼补位的衔接顺序。另，检察机关可在政府怠于履行诉讼权利，而无环境保护公益组织起诉情况下，自主选择提起环境民事公益诉讼或者履行行政公益诉讼程序，因本文仅针对民事检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接进行研究，关于行政公益诉讼在此不做赘述。
（四）探索集中管辖
目前由于我国的生态环境损害赔偿之诉刚刚起步，全国各省市对于生态环境损害赔偿案件的审理规则仍处于摸索状态，现有的《若干规定》仍不足以指引生态环境损害赔偿案件的审理，而环境公益诉讼在环境司法专门化背景下正在逐步完善其审判规则，并开始探索不同诉讼类型的审理模式。笔者建议考虑对两类案件实行跨行政区域的集中管辖，跨行政区域的集中管辖，第一可以增加同类案件的受理，以通过数量足够的案件归纳总结审理规则，对尚属起步阶段的生态环境损害赔偿案件审理及两类案件的衔接机制探索大有裨益，第二，环境保护公益组织大多有地域限制，受此限制其在注册区域外并不具有起诉的资格。而跨区域的集中管辖则可以打破此起诉资格的限制，扩大环境保护公益组织的活动范围，更有利于其作为补位，与各个地域的行政机关形成对应关系，同生态环境损害赔偿之诉分工合作，形成合力。
两项制度衔接过程中，很多时候基于同一案件事实，而环境损害的事实认定可分为法律认定与专业认定，专业认定由环境损害鉴定领域内的专业人员完成，而法律认定由审理案件的法官完成，由于两类诉讼存在针对同一损害事实提出不同诉讼请求的情况，此时两类诉讼不存在冲突，那基于案件的集中管辖及《若干规定》的精神，两类诉讼则可由同一审判组织审理，有关的法律认定可以不必重复而是以前诉的法律认定为基准，认定为免证事实。对于专业性认定，应注重发挥专业人员在第三方评估与可恢复性评价中的作用，如可以成立专家委员会，各个科学领域的技术专家既可由环境资源审判庭聘为专职委员，作为环境诉讼的中的专家陪审员或者作为兼职委员参与到环境纠纷的咨询，或以专家辅助人的身份参与到环境损害的鉴定评估过程中去。
周 玲 江苏省扬中市人民检察院检察官助理
张莉莉 江苏省扬中市人民检察院检察官助理
关键词：民事检察公益诉讼制度 生态环境损害赔偿制度 现实状况 制度衔接
一、民事检察公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度概括
（一）民事检察公益诉讼制度
关于生态环境领域民事检察公益诉讼制度，其正式立法始于2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》，其中对环境公益诉讼制度作出明文规定。在其后修订的《中华人民共和国环境保护法》及《民事诉讼法》中，我国逐步对环境民事公益诉讼的主体、举证责任等进行了明确的规定。最高人民法院、最高人民检察院也陆续针对修订的环境民事公益诉讼法律条款制定了相应的司法解释，以明确该制度的实践操作规则。根据上述法律法规及司法解释的规定，笔者认为环境民事检察公益诉讼制度简而言之可以概括为，检察机关对于破坏生态环境损害社会公共利益的行为，在没有符合法律规定的机关和组织提起诉讼，或者符合规定的主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起环境民事公益诉讼。
（二）生态环境损害赔偿制度概括
2012年，党的十八大提出了“五位一体”的总体布局以及“十三五”规划，将生态文明建设纳入其中，“生态文明制度构建”由此被列入国家重要政策之一。在此基础上，2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅为解决环境行政管理中普遍存在的“污染源头难预防，损害责任难追偿”困局，同时为解决严峻的“企业污染，政府买单，群众受害”的不合理现象，提出了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，这项改革试点方案，从政策层面正式确立了生态环境损害赔偿制度，明确并强化了生态环境损害者的法律责任。试点方案运行两年后，国务院在七个试点省市的实践基础上，又进一步提出了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）， 进一步明确了生态环境损害赔偿的范围、责任主体、索赔主体和损害赔偿解决途径等。该方案于2018年1月1日，在全国范围内试行。自此，生态环境损害赔偿诉讼制度得以确立。2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》，也在第七章环境污染和生态破坏责任中，明文规定了生态环境损害赔偿的具体范围。综上，同样概括来说生态环境损害赔偿制度就是指，国务院授权的赔偿权利主体针对污染环境、破坏生态的行为，若通过诉前磋商无法与赔偿义务人达成修复赔偿协议，则可以提起生态环境损害赔偿民事诉讼的制度。
二、民事检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的关联性与差异性
基于上述对于民事检察公益诉讼及生态环境损害赔偿来两项制度的立法来源以及定义概括，接下来笔者将从两项制度的实体及程序两个角度具体分析这两者的关联性及差异性。
（一）关联性
1.制度性质的一致性
从民事检察公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度的性质上分析，这两项制度都是为了填补生态环境损害、救济公共利益，都具备公益的性质。环境民事公益诉讼很明显，无论是从该制度的名称还是适用条件，其维护公共利益的性质不言而喻。但是，关于生态环境损害赔偿诉讼制度的性质以及其维护的法益在理论界比较有争议。这里笔者认为，生态环境损害赔偿诉讼制度可以理解为一种特殊的民事诉讼制度。该制度针对生态损害的行为，由国务院授权的省级、市地级政府作为赔偿权利人，通过诉前磋商至损害赔偿民事诉讼程序，要求生态环境损害赔偿义务人承担损害赔偿修复责任。其最终目的是推进生态文明建设、维护环境公共利益，性质上基本可以排除私益诉讼及理论上提出的国益诉讼属性。可以得出结论——生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度具备法益维护的同源性。
2.诉讼请求的重合性
根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，环境民事公益诉讼的原告可以提出的诉讼请求包括：消除危险、停止侵害、恢复原状、排除妨碍、赔偿损失等。并明确了赔偿范围包括了生态环境修复费用、原告采取合理预防和处置措施而发生的费用、生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失、鉴定费用，律师费以及为诉讼支出的其他合理费用。 相较环境民事公益诉讼，因生态环境损害赔偿之诉的适用范围原因，诉讼请求方面不具备消除危险、排除妨害之请求权，但赔偿范围方面增加了生态环境修复方案费用中的修复后验收、修复效果后评估费用。由此可知，两类诉讼在诉讼请求与赔偿范围上具有高度一致性。
（二）差异性
1.适用范围
关于生态环境损害赔偿制度，《改革方案》中通过对“生态环境损害”的概念进行解释明晰了生态环境损害赔偿之诉的诉讼适用范围，具体是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变，以及上述要素构成的生态系统功能退化。 从解释中使用的“不利改变”、“功能退化”等词语，可以看出，生态环境损害赔偿之诉性质上属于事后救济，该制度的适用范围从时间维度上看在生态环境损害实际发生之后。同时《改革方案》还进一步采取列举式方法阐释了依法追究损害责任的具体情形，即是指发生较大及以上突发环境事件的，在国家和省级主体功能区规划中划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染、生态破坏事件的，以及发生其他严重影响生态环境后果的。 故从空间维度看适用于严重、重大生态环境损害行为。而根据最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，环境公益诉讼制度的适用范围包括两类，一类行为主体正在或者实施结束的污染环境、破坏生态行为，已经对环境公共利益造成相应的损害，第二类是行为主体正在或者将要实施行为存在造成环境污染、生态破坏，损害环境公共利益的重大风险。 因此环境民事公益诉讼从时间维度上看，呈现出事前预防、事中阻止、事后救济的综合形态。而从空间维度上看，环境民事公益诉讼针对的生态环境损害行为并没有限制，该制度对任何可能或者已经损害环境公益诉讼的侵害行为均符合提起诉讼的条件，并不限于严重或者重大的生态环境损害行为。
2.起诉主体
根据《改革方案》的规定，生态环境损害赔偿制度的起诉主体为行政机关，即国务院授权的省级、市地级政府以及直辖市下辖的区、县级政府。省域内跨市地的生态环境损害，由省级政府管辖；其他工作范围划分由省级政府根据本地区实际情况确定。省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。跨省域的生态环境损害，由生态环境损害地的相关省级政府协商开展生态环境损害赔偿工作。不难看出，生态环境损害赔偿制度确定的诉讼主体范围单一，而环境民事公益诉讼起诉主体则呈现出多元化发展态势。《环境保护法》、《民事诉讼法》明确了环境民事公益诉讼起诉的主体资格，除检察机关外，还包括符合条件的环境保护公益组织。且《民事诉讼法》中对于起诉主体的表述还充分保留了空间，即法律规定的机关和有关组织。
3.诉讼程序
从诉讼程序上看，生态环境损害赔偿制度在提起民事诉讼之前还需履行诉前程序，即生态环境损害赔偿磋商程序。 根据《改革方案》的规定，在生态环境损害事件发生后，赔偿权利人即政府经调查如该生态环境损害事件属于《改革方案》的适用范围并需要对生态环境进行修复及赔偿的，应当先委托有资质的鉴定机构出具相应的鉴定报告。后赔偿权利人再据此报告与赔偿义务人就环境损害的事实和程度、修复启动时间和期限、赔偿的责任承担方式和期限等具体问题进行磋商。如磋商结果一致的即可达成赔偿协议并进行司法确认从而获得强制执行力，不一致则进入诉讼阶段。可以总结出生生态环境损害赔偿制度的程序设计可以分为三个阶段：案件事实、诉前程序、诉讼阶段。与之相比，检察环境公益诉讼制度中也设置了诉前程序，但不同的是，根据《民事诉讼法》以及两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中的相关规定，检察机关在提起环境民事公益诉讼之前需进行案件公告，公告期满后在没有法律规定的机关或组织或其不提起诉讼的前提之下检察机关方可起诉。即检察机关并不是第一顺位的起诉主体。
三、两项制度的衔接情况
在分析了民事检察公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的关联性与差异性后，接下来笔者将从立法与实践两个方面具体分析一下两项制度在现实中的运行状况。
关于两项制度的立法衔接规定，由于生态环境损害赔偿制度起始晚于检察环境公益诉讼制度，故二者的衔接规定集中于生态环境损害赔偿之诉规定中。其中《改革方案》规定生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼之间衔接等问题，由最高人民法院商有关部门根据实际情况制定指导意见予以明确。 即对这两项制度如何具体衔接的工作交由最高法等部门。后关于两项制度的衔接就零星分布于最高法的司法解释中。如《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）第十六条、第十七条，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十八条等，都对这两项制度的衔接作出了司法规定。 总结来说就是，这两项制度可以同时分别起诉，法院受理后采取由同一审判组织分别审理。若两项诉讼同时被提起，法院则优先审理生态环境损害赔偿之诉，中止公益诉讼的审理，待赔偿之诉审理完毕后，可以就公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求作出裁判。最后还规定了针对同一案件的两类诉讼其中一种或均审理结束后，两类诉讼的适格主体分别可就同一案件中新发现的损害提起与前诉不同的诉讼，以确保救济到位。
根据上述对两项制度衔接立法层面的分析，在此基础上，笔者结合前文对这两项制度的概括以及异同分析，简要总结了这两项制度的衔接困境：
（一）制度设计混乱，相关立法空白
自2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅提出《改革方案》，生态环境损害赔偿制度建立，该制度就与民事检察公益诉讼制度同时运行，为不断加快生态文敏建设的步伐，相关制度出台较为密集、频繁，且多以政策文件的形式出现，无单行法或其他法律法规进行支撑。而民事检察公益诉讼发展多年，相关立法仍散见于各单行法中，对于涉及的鉴定问题、举证问题等亦存在诸多立法空白。其中生态环境损害赔偿制度较为明显，如《若干规定》第二十二条规定，本规定没有规定的参照适用《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关司法解释的规定，制度涉及较为混乱。
（二）适用范围模糊，制度界限不清
关于两项制度的适用范围，上文也进行了一定的阐述。其中我国环境民事公益诉讼立法及司法解释并未合理的界分何为“环境污染”，何为“生态破坏”，司法解释规定只要损害社会公共利益的环境污染、生态破坏行为即可。即只要是侵害行为造成环境污染、生态破坏便为司法解释的社会公共利益受损，由此便可提起公益诉讼，没有限制。而生态环境损害赔偿之诉是针对环境污染、生态破坏造成的生态环境损害提起的诉讼，《改革方案》及《若干规定》采用了列举式方式概括了适用范围，但用词模糊不清，如何解释“较大事件”、“严重后果”，使权利人决定启动该制度时获得了较大的自由裁量权，现实中容易造成过分积极或消极情况，不利于及时恰当救济。且实践中同一生态环境损害案件均在两类诉讼的诉讼范围之内，两类诉讼适用界限不清。造成其中本应分流的案件，两类诉讼主体重复起诉。
（三）顺位设置缺位，诉讼制度混乱
如上文所述，相关司法解释中设置了两类诉讼同时提起诉讼时生态环境损害赔偿之诉优先审理的原则，其实质是将生态环境损害赔偿之诉置于优先地位，但相关规定中还允许两类诉讼同时起诉，模糊了其优先地位，无法有效解决实践中两类诉讼秩序问题。且对于生态环境损害赔偿制度，因设置了调查和磋商程序，这就使得实际应用中磋商可能尚未开始或者正在进行时，环境公益诉讼便已经提起。此时磋商是否继续进行，亦或选择与公益诉讼合并作为共同诉讼主体，这一系列问题都会造成诉讼秩序的混乱。
四、民事检察公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度的衔接及机制构建
文章最后，笔者将根据以上对民事检察公益诉讼制度及生态环境损害赔偿制度的状况分析，结合现行制度概况同时借鉴学界理论研究观点提出关于两项制度衔接机制构建的可行路径。
（一）确立衔接原则
实现这两项制度的衔接，最重要的就是确定适用衔接的法律原则，以指引具体的立法和司法工作的开展。笔者认为首先要确立的是合法性原则，即无论适用哪种诉讼制度，均须以法律法规及政策文件的明确规定为适用前提。其次是效率性原则，就是通过保障两类诉讼制度在适用范围重合之处顺序有次，在差异之处相互配合、补充，以高效率应对生态环境损害、最大效率实现生态环境损害的修复。最后是最强公共利益代表性原则，这项原则是基于学界论述提出的，就是在这两项制度中选择环境社会公共利益的最佳代言人与守护者，从多个角度去衡量制度及各主体的特性，综合考量哪个主体的诉讼效果可以达到保护公共利益的最大化。
（二）完善衔接立法
完善立法是两项制度衔接的前提条件，也是合法性原则的体现。综合上文的分析，我国现阶段生态环境损害赔偿制度面临严重的法律制度缺位，目前仅依靠《改革方案》进行摸索，而无细致的法律规定，笔者认为，首先为使该项制度符合合法性原则，可以在《环境保护法》中新增一章生态环境损害赔偿的章节，与《民法典》相呼应，这样可以使生态环境损害赔偿制度在法律层面确立。其次，在《民事诉讼法》中增加生态环境损害赔偿制度的程序性规定，可与民事公益诉讼设置在同一章节，并就具体适用指引到相关司法解释规范中。最后，就是制定有关生态环境损害赔偿的综合性法律。
在综合性法律规范中，首先要明确其损害纠纷的处理机制包含但不限于既有的磋商制度及诉讼制度。其次明确生态环境损害赔偿磋商的定义及性质、磋商的具体流程。以及磋商适用范围与提起损害赔偿诉讼之间的关系。再次，应当明确诉讼生态环境损害赔偿之诉的性质以及适用范围，作为两项制度衔接的具体依据。通过一系列的阐明，最终明确“赔偿权利人提出生态文明损害赔偿之诉为主体，社会组织、检察院提出的环境公益诉讼为有益补充”的诉讼机制。 以及生态环境损害赔偿之诉未能够涵盖部分的诉讼机制即以环境公益诉讼为主体，但对于检察机关或者环境保护公益组织提起环境民事公益诉讼应当设置前置程序，即应当针对可能存在重大污染环境、生态破坏风险的行为提起公益诉讼前应当告知当地相关政府部门。
（三）明晰衔接顺位
由于《改革方案》以及《若干规定》对于生态环境损害赔偿之诉适用范围使用的“较大”、“重大”、“特别重大”突发事件以及“严重影响生态环境”词语，过于模糊。而突发事件是否较大或重大、生态环境的影响程度，是现阶段两类诉讼适用范围区分的重要标志，影响后续顺位中的优先级别。对于严重后果或者较大及以上突发事件生态环境损害赔偿诉讼方可介入，并在此范围内与没有破坏、污染程度限制的环境公益诉讼发生适用范围重叠，在此重叠范围内，生态环境损害赔偿诉讼具有优先性，环境公益诉讼处于补位状态。而属于环境公益诉讼的适用范围，不为生态环境损害赔偿诉讼涵盖的范围，应明确环境公益诉讼的优先地位。故应当进一步明确生态环境损害赔偿诉讼的适用范围，对事件进行类型化区分，对污染进行量化的区别。
基于上述设定，在适用范围重合的部分，明确了生态环境损害赔偿之诉优先于环境公益诉讼，赔偿权利人起诉则环境公益诉讼主体不得起诉的规定。而生态环境损害赔偿之诉的赔偿权利主体是否提起诉讼，关键在于磋商的前置程序能否达成。笔者认为，赔偿权利人在磋商程序启动之前，检察机关可依法履行诉前公告程序，公告期间如果没有提出异议则开展环境公益诉讼，视为政府不起诉，政府可根据相关司法解释，支持起诉。反之若在检察机关公告期间，政府启动了磋商程序，环境公益诉讼则暂时中止，检察机关或者环保公益组织可参加磋商会议。进入磋商阶段，如果磋商成功，达成磋商协议并经过司法确认，则视为生态环境损害赔偿磋商救济程序已完成，此时发现新的损害事实环境保护公益组织可另行诉讼。如磋商失败需转入诉讼，此时启动生态环境损害赔偿之诉优先规定，由政府第一顺位行使诉讼权利。当政府怠于行使诉讼权利时，检察机关或环保公益组织可提起公益诉讼，政府应当公开其掌握的案件相关证据，原告亦可向法院申请证据保全及调查收集证据。由此形成磋商前置，生态环境损害赔偿优先，环境公益诉讼补位的衔接顺序。另，检察机关可在政府怠于履行诉讼权利，而无环境保护公益组织起诉情况下，自主选择提起环境民事公益诉讼或者履行行政公益诉讼程序，因本文仅针对民事检察公益诉讼与生态环境损害赔偿制度衔接进行研究，关于行政公益诉讼在此不做赘述。
（四）探索集中管辖
目前由于我国的生态环境损害赔偿之诉刚刚起步，全国各省市对于生态环境损害赔偿案件的审理规则仍处于摸索状态，现有的《若干规定》仍不足以指引生态环境损害赔偿案件的审理，而环境公益诉讼在环境司法专门化背景下正在逐步完善其审判规则，并开始探索不同诉讼类型的审理模式。笔者建议考虑对两类案件实行跨行政区域的集中管辖，跨行政区域的集中管辖，第一可以增加同类案件的受理，以通过数量足够的案件归纳总结审理规则，对尚属起步阶段的生态环境损害赔偿案件审理及两类案件的衔接机制探索大有裨益，第二，环境保护公益组织大多有地域限制，受此限制其在注册区域外并不具有起诉的资格。而跨区域的集中管辖则可以打破此起诉资格的限制，扩大环境保护公益组织的活动范围，更有利于其作为补位，与各个地域的行政机关形成对应关系，同生态环境损害赔偿之诉分工合作，形成合力。
两项制度衔接过程中，很多时候基于同一案件事实，而环境损害的事实认定可分为法律认定与专业认定，专业认定由环境损害鉴定领域内的专业人员完成，而法律认定由审理案件的法官完成，由于两类诉讼存在针对同一损害事实提出不同诉讼请求的情况，此时两类诉讼不存在冲突，那基于案件的集中管辖及《若干规定》的精神，两类诉讼则可由同一审判组织审理，有关的法律认定可以不必重复而是以前诉的法律认定为基准，认定为免证事实。对于专业性认定，应注重发挥专业人员在第三方评估与可恢复性评价中的作用，如可以成立专家委员会，各个科学领域的技术专家既可由环境资源审判庭聘为专职委员，作为环境诉讼的中的专家陪审员或者作为兼职委员参与到环境纠纷的咨询，或以专家辅助人的身份参与到环境损害的鉴定评估过程中去。
周 玲 江苏省扬中市人民检察院检察官助理
张莉莉 江苏省扬中市人民检察院检察官助理