刘辉 姜昕：检察机关提起民事公益诉讼试点情况实证研究
时间：2017-04-08 点击： 次 来源：国家检察官学院学报 作者：刘辉 姜昕 - 小 + 大
摘 要：检察机关提起民事公益诉讼试点的目的，是在现有民事公益诉讼制度框架下，验证检察机关作为起诉主体的必要性和可行性，为修法奠定实践基础。截至2016年底，检察机关提起民事公益诉讼试点已有一年半时间，各试点地区检察机关共办理民事公益诉讼案件879件，其中诉前程序案件120件，提起民事公益诉讼57件，行政公益附带民事公益诉讼1件。试点一年后，办案数量呈爆发式增长，起诉案件类型和办理案件数量分布出现均衡化发展的势头。试点基本验证了《实施办法》中关于线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任和诉前程序等规定的可行性。此外，统计数据和个案剖析也显示，检察机关提起民事公益诉讼相对于其他主体在调查取证、整合各方资源和抑制滥诉方面确实更具优势。对于试点暴露出的问题应理性对待，妥善解决。 关键词：检察机关 民事公益诉讼试点 行政公益诉讼 实证研究 刘辉，国家检察官学院教授、法学博士；姜昕，国家检察官学院讲师。 *本文系国家检察官学院2016年度科研基金资助项目（GJY2016C24）。感谢最高人民检察院民事行政检察厅王天颖副处长对本课题研究工作的帮助。 一、试点背景 随着生产力发展社会化水平的提升，环境污染、生态破坏日益加剧，食品药品领域侵害消费者合法权益事件时有发生，市场失灵、政府失灵导致人们将公益救济的目光转向司法。在此背景下，民事公益诉讼渐成诉讼法学研究的热点问题。这实际上是诉讼法学界对社会经济发展到一定程度后，所产生的“现代型纠纷”解决路径的回应。民事公益诉讼的制度探索包括立法模式选择、客观范围界定、对适格主体授权和程序建构等诸方面。当下，公益诉讼与传统诉讼模式的纠缠交错，实践探索与规范缺失的冲突对立，以及司法权、行政权的复杂平衡考验着决策者的智慧。 检察机关提起民事公益诉讼试点是公益诉讼制度整体建构的重要组成部分，试点的功能在于为立法积累经验。社会实践的需求、早期非正式的实践探索，特别是检察机关法律监督的宪法定位，使得理论界支持检察机关成为公益诉讼适格主体的呼声越来越高。十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《决定》），2015年7月2日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），明确了试点案件范围、试点地区和试点时间。为进一步明确职责和定位，统一规范提起公益诉讼的操作流程，2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），对检察机关提起公益诉讼的线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任、诉前程序等内容进行了细化与规范。一些试点省、自治区、直辖市结合本地区特点，相继出台了地方试点工作的规范性文件。〔1〕除此之外，检察机关提起民事公益诉讼试点的规范体系还包括：2012年修正的《民事诉讼法》第55条对民事公益诉讼所作的原则性规定；《海洋环境保护法》第90条第二款、《消费者权益保护法》第47条和《环境保护法》第58条分别对有关团体有权提起民事公益诉讼进行的初步安排；特别是一系列关于审理民事公益诉讼案件的司法解释，如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，以及《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中对民事公益诉讼的专门解释。 检察机关提起民事公益诉讼试点的意义在于：一方面是试对，大胆探索、总结成功经验，起到试点的示范、带动作用；另一方面是试错，检验试点方案的现实性、可操作性，总结失败的教训，摸索规律，完善方案，发挥好“试验田”的作用。对于试点的实证研究则旨在用事实回答试点实施的具体情况，归纳总结特点、规律和出现的问题，分析原因和探索解决路径。 二、试点基本情况 根据《决定》要求，检察机关提起民事公益诉讼试点在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13个省、自治区、直辖市开展，试点期间为2年。本课题研究范围为检察机关提起民事公益诉讼试点情况，兼顾与检察机关提起行政公益诉讼的比较。课题采用实证研究的方法，具体包括：课题组成员到已办理民事公益诉讼试点案件的常州市、徐州市等地召开四次座谈会，访谈试点案件具体承办人，观看试点的庭审视频，参加高检院主办的试点工作研讨会和推进会，采集并分析2015年7月至2016年12月试点的样本和数据，另外还多次咨询负责指导试点的有关人员，以确保数据的全面性及权威性。 根据《试点方案》、《实施办法》等试点规范和最高人民法院的相关司法解释，对检察机关提起民事公益诉讼试点的外部观察可以划分为线索处理、诉前程序和诉讼情况三个重要阶段。 （一）线索处理 发现案件线索是检察机关开展公益诉讼的起点。根据《实施办法》的规定，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。即检察机关发现公益诉讼案件线索的渠道是“在履行职责中”。 “履行职责”具体指：履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。《实施办法》同时配套规定了，检察院各业务部门在履行职责中，发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索，应当将有关材料移送民事行政检察部门。 由于发现线索是启动诉前程序的基础性条件，故此，最高人民检察院在有关试点推进的工作通知中均强调要抓紧进行线索摸排工作。根据实地调研和试点机关工作交流会议有关信息，各试点机关普遍采用建立和完善内部联动机制、加强外部合作两种渠道发掘公益诉讼案件线索，即一方面通过动员会、发布规范性文件等方式，建立反贪、反渎、侦监、公诉等检察机关内设机构之间的线索联动机制。同时，为了保证沟通渠道的畅通，有的试点单位还在每个部门确定了一名联络员，定期召开联络员会议，将《实施办法》中规定的“检察院各业务部门在履行职责中，发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索，应当将有关材料移送民事行政检察部门”落到实处。正如调研中有的民行处长所说：“我们不仅要加大对外宣传，也要扩大对内宣传”。另一方面是扩大对外合作，主要做法是加强与各行政职能部门的沟通，充分利用“阳光政务”、“两法衔接”等信息平台，全面快捷地了解与公益诉讼相关的信息。此外，随着检察机关提起公益诉讼案件越来越多地进入公众视野，民众参与公益诉讼的积极性越来越高。以云南为例，该省检察机关受理群众举报案件线索占公益诉讼案件线索总量的67%。〔2〕 截至2016年6月，试点地区检察机关共在履行职责中发现公益诉讼案件线索1942件，履行诉前程序案件1106件，向法院提起公益诉讼30件。其中，民事公益诉讼案件线索366件，占全部办理案件数量的19%。诉前程序案件59件，占全部诉前程序案件的5%。共提起民事公益诉讼11件，行政附带民事公益诉讼案件1件，〔3〕占全部提起诉讼案件的37%。从案件线索的类型看，其中环境领域的案件线索278件，占76%；食品药品安全领域案件线索88件，占24%。〔4〕 试点一年后，检察机关加大试点工作的推进力度，制定了“三步走”的试点目标：2016年上半年，各试点地区一个不少实现起诉案件零的突破；2016年底，所有试点市级检察院均有案件起诉到法院；2017年上半年，所有试点基层检察院消灭起诉案件空白。〔5〕截至2016年12月，试点一年半时间，各项指标都有了长足进展。各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件，〔6〕履行诉前程序案件3883件，提起诉讼案件495件。其中，办理民事公益诉讼案件177件，占全部办理案件数量的4%。民事诉前程序案件120件，占全部诉前程序案件的3%。提起民事公益诉讼57件，行政公益附带民事公益诉讼1件，占全部提起诉讼案件的12%。从案件线索的类型看，近八成仍集中在环境领域。〔7〕 通过调研和分析案件线索静态统计数据，可以发现：第一，摸排线索是开展公益诉讼试点的基础性工作，由于提起民事公益诉讼是试点机关的新型职能，因此，是否建立了线索摸排创新性工作机制，决定了试点院案件数量和质量的高低优劣。仅凭偶然发现或强制命令通常会导致工作发展的后继乏力。第二，试点各地发现和摸排线索数量不均衡。一些试点地区案件线索数量较少，不足20件；有的省份案件线索较多，比如广东、江苏，均超过百件，这两个试点省民事公益诉讼案件线索数量约占全部试点地区案件线索总数的一半。〔8〕除了人口和经济发展水平、观念认识、试点工作推进力度等方面的原因，民事检察工作的基础是重点因素所在。第三，案件类型单一化。环境领域的案件线索明显多于食品药品安全领域的案件线索，环境领域案件线索数在试点过程中一直占八成左右。原因在于：环保领域公益保护的基础较好，公益性组织也相对成熟；而有关消费者权益保护的法律规定过于原则，缺乏操作性，且该项权益保护起步较晚，新民诉法实施以来，此类案件数量较少，检察机关难以找到可资借鉴的经验，加之损失数额确定、因果关系判断较为复杂等因素，直到2016年12月5日，湖北省十堰市人民检察院才提起全国首例食品安全领域民事公益诉讼。第四，除个别省份外，行政公益诉讼线索明显多于民事公益诉讼线索。原因在于，此次试点对行政公益诉讼推动的力度更大，而个别省份例外的原因在于，近年来公益保护方面民事支持起诉成绩显著，开展民事公益诉讼的基础较好。第五，案件线索数出现了加速增长的趋势。2016年下半年案件线索大辐增加，为试点第一年同期的2倍以上，体现了最高人民检察院在试点中期后，加大推进试点力度的成效。〔9〕 （二）诉前程序 诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。根据《实施办法》的规定，人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼，或者建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。同样，检察机关在提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。《决定》要求设置检察机关提起公益诉讼诉前程序的目的，是“为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源”。就民事公益诉讼而言，侧重于后者的节约司法资源。发现案件线索后，尽可能推动法律授权的机关和组织主张司法救济，如果有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持起诉。法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，人民检察院才提起民事公益诉讼。 履行诉前程序的方式是督促和建议，在此应注意区分各自的对应关系。有关机关是公权力主体，所以检察机关采用督促的方式；而有关组织是社会性组织，所以采用建议的方式。法律规定的机关和有关组织应当在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。 根据调研情况、相关工作会议资料、最高人民检察院关于公益诉讼试点新闻发布会信息，以及最高人民检察院向人大常委会所做的《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》，民事和行政公益诉讼试点中履行诉前程序的情况分别如下： 从实践运行的整体情况看，检察机关履行公益诉讼诉前程序基本实现了预设的目的：一是调动了法律授权的公益诉讼起诉主体保护公益的积极性，加大了公益保护的社会参与力度，不仅节约了司法资源，也促进了司法民主。二是督促行政机关诉前纠正违法，既避免了司法资源的耗费，也有利于促进行政机关依法行政，严格执法，助推了法治政府建设。 最高人民检察院民事行政检察厅负责人在2017年初新闻发布会上介绍说：“检察机关通过诉前程序，充分调动了其他适格主体保护公益的积极性，发挥了行政机关纠正行政违法行为的主动性，有效保护了国家利益和社会公共利益。如吉林省检察机关通过诉前程序督促行政机关恢复林地4万公顷，恢复湿地3.9万公顷，关停整改污染、违法企业19家，为国家挽回经济损失近2亿元；内蒙古检察机关督促行政机关恢复草原植被3万余亩；贵州省检察机关督促行政机关恢复耕地、林地5.8万余亩，为国家挽回经济损失7.5亿余元。”〔10〕 此外，通过最高人民检察院在2016年初〔11〕和2016年底〔12〕陆续公布的诉前程序具体案例，可以对诉前程序的性质和作用产生更直观的感受： 案例一：江苏省徐州市人民检察院在审查起诉一起污染环境案中发现，刘铁山等12人非法开办电镀、酸洗加工作坊，并将废水直接排放至土壤和水体中，对生态环境造成严重破坏，遂向有关社会组织发出检察建议，建议其提起民事公益诉讼。有关社会组织对该系列案件提起诉讼后，市检察院又指派检察人员出庭支持起诉，经过人民法院审判，实现了原告停止侵害、消除危险、赔偿环境污染损失等诉讼请求。 案例二：广东省广州市天河区人民检察院在履行职责中发现，2015年3月到4月，焦云租用天河区凤凰街柯木塱背坪窑屋地西街一巷6B1号作为加工场，对铁钉进行除锈和电镀，并将电镀后的液体未经任何处理直接倾倒于厕所，污水随排水管道排到屋外的雨水沟后最终排向车陂涌。电镀产生的废水重金属镍超标3倍以上，严重污染环境。2015年11月6日，天河区人民检察院向省环境基金会发出支持起诉的检察建议。2015年11月8日，广东省环境保护基金会进行了回复，采纳了检察建议，决定近期对焦云污染环境一案提起公益诉讼，并请求天河区人民检察院予以支持起诉。 案例三：云南省宣威市人民检察院在受理群众控告中发现，珠江源省级自然保护区内5家采石场长期开山采石，破坏林木、植被、水土，严重影响生态环境，遂向市森林公安局、环境保护局、林业局、国土资源局、安全生产监督管理局等行政机关发出检察建议，要求依法处理违规开采行为、加强对自然保护区内重点行业和企业的监管。宣威市人民政府认真研究检察机关的意见，作出关停保护区内所有非法采石场的决定，相关行政机关对5家非法采石场作出行政处罚并移送公安机关立案侦查，同时加大对保护区内非煤矿山等重点行业监管力度。 案例四：江苏省沛县人民检察院在履行监督职责中发现，上海能源股份有限公司以科技研发名义从沛县国土局申请划拨土地58.58亩。2013年8月12日，沛县人民政府向上海能源股份有限公司颁发了国有土地使用权证书。之后，上海能源股份有限公司在划拨土地上没有建设科研中心，而是擅自建设微山湖假日酒店，并对外进行商业经营。针对上海能源公司擅自将国有划拨土地改变用途行为，该县国土部门未积极履行法定职责，纠正上海能源违法用地行为。2015年9月25日，沛县人民检察院向该区国土局发出督促履职检察建议书。沛县国土局采纳了检察建议，2015年10月8日向上海能源股份有限公司送达行政处罚听证告知书，10月12日向该公司送达行政处罚告知书，10月20日对上海能源作出行政处罚决定书，责令当事人交还土地，对当事人改变用途的土地并处以每平方米15元的罚款，共计585万余元。2015年11月4日，上海能源股份有限公司将罚款58.5万余元上缴国库。 通过考察试点中检察机关履行诉前程序的司法实务，可以看出：首先，诉前程序和诉讼程序实质上是检察机关办理公益诉讼案件的两种不同方式。最高人民检察院民事行政检察厅负责人在记者会就曾解释，“看试点工作情况，就不应只看提起了多少诉讼案件，而应综合诉前程序和诉讼程序的整体情况来分析”。〔13〕故此，最高人民检察院在近期通报试点工作情况时，将履行诉前程序的案件数量与起诉案件数量之和作为办理案件的数量予以发布。〔14〕其次，民事诉前程序占线索数的比重远低于行政类案件。从已布的案件数量看，民事诉前数占线索数比例不足20%，而行政诉前数占线索数的比例则近80%，这在一定程度反映了试点机关对于行政公益诉讼案件的重视程度较高。最后，诉前程序效果存在差异。民事公益诉讼方面，检察机关办理诉前程序案件截至2016年12月是120件，依法督促或者支持法律规定的机关或者组织向人民法院提起诉讼22件，一定程度起到督促符合条件的社会组织依法提起民事公益诉讼的目的。主要原因在于，一方面具备提起民事公益诉讼主体资格的有关机关和组织数量较少，另一方面有关机关和组织还缺乏提起公益诉讼的实力和经验。相比较，行政公益诉讼方面，检察机关共办理诉前程序案件3763件，督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责2838件。通过诉前程序，75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为，充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势，诉前程序效果更明显。 （三）诉讼情况 经过诉前程序后，公益诉讼案件一般将进入正式的诉讼程序。根据《实施办法》的规定，地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。报送审批的材料包括：各层级检察机关审批表、审查终结报告、集体讨论记录、主要证据材料和公益诉讼起诉书等。最高人民检察院针对是否符合起诉条件进行把关。 提起公益诉讼案件数量呈加速发展趋势，到2016年底更是表现出爆发式增长的态势：2015年底，试点近半年后，山东、江苏检察机关分别提起全国首例行政、民事公益诉讼；截至2016年6月，检察机关提起民事公益诉讼案件11件，行政公益诉讼案件18件，行政附带民事公益诉讼1件；截至2016年12月，检察机关提起民事公益诉讼案件57件，行政公益诉讼案件437件，行政附带民事公益诉讼1件。 统计数据显示，2016年12月，各试点地区检察机关提起公益诉讼365件，而试点开始至2016年11月底提起公益诉讼为130件，12月份一个月几乎是17个月总和的3倍。案件类型从集中于生态环境和资源保护领域，逐步扩展至国有资产保护、国有土地使用权出让领域、食品药品安全等领域。2016年12月5日，湖北省十堰市人民检察院提起全国首例食品安全领域民事公益诉讼。此外，从诉讼结果看，各试点地区检察机关共提起的495件诉讼中，目前法院已审结32件，除4件因行政机关纠正违法行为、民事公益诉讼调解等原因撤诉、结案外，其余28件法院均判决支持了检察机关的诉讼请求。〔15〕 从调研情况看，截至2016年底已经提起的57件民事公益诉讼的案件中，已经审结的案件数量较少，公开发布信息较多的只有江苏省徐州市鸿顺造纸有限公司案和江苏省常州市许建惠、许玉仙案。前案为截至目前唯一的二审生效案例，后案已被最高人民检察院定为指导性案例。两个案件均具有一定的典型性和影响力，在研究中我们也到当地与办案人进行了座谈。为便于观察民事公益诉讼的试点细节，下面以这两起民事公益诉讼案件为例进行分析（见表三）： 第一，关于提起民事公益诉讼的范围。两起民事公益诉讼均为环境污染案件。 第二，关于诉讼主体资格。检察机关按照《实施办法》的规定，经过诉前程序，在无适格社会组织或适格社会组织不起诉，并且环境污染损害依然存在的情况下，层报最高人民检察院批准后提起民事公益诉讼，并在庭审时出具了其为适格主体的相关证据。法院对于检察机关的公益诉讼人身份不完全适应，在判决书中出现原告和公益诉讼人两种称呼。在庭审桌签上还出现了诉讼代理人字样。 第三，关于诉讼请求及变更。调研中了解到，两个案件的诉讼请求都经过多次调整，反映出环境公益诉讼中证据的复杂性，以及检察机关对新型业务领域的逐步适应性。 第四，关于专家辅助人。环境污染案件专业性较强，涉及土壤污染、非法排污、因果关系、环境修复等大量的技术问题，两起诉讼均有专家辅助人提供专业意见或出庭出具意见。常州市案中，检察机关向法院申请，由常州市环保局从常州市环境应急专家库中甄选的环境专家作为专家辅助人，从专业、科学的角度对案件中涉及的土壤污染、非法排污、因果关系以及环境修复等问题发表了意见。专家辅助人还参与了现场勘查。专家辅助人的专业意见论证了案件中土壤被污染的鉴定意见的科学性，也得到法院的认可。 第五，关于检察机关的举证责任。由于环境侵权案件中，因果关系要件举证证明责任倒置，因此，通常认为原告举证较为容易。但为了取得良好的诉讼效果，检察机关承担了较重的举证责任。如常州市案中，检察机关做了大量的调查核实工作，收集证据，向专家辅助人咨询，向法庭提供了《东方村洗桶厂地块场地环境调查阶段实际采样点位图》、澳实分析检测（上海）有限公司出具的检测报告、江苏常环环境科技有限公司制作的《地块内土壤中检出的污染物浓度范围》表、《地块内地下水中检出的污染物浓度范围》表、《东方村洗桶厂地块2号污水池检出污染物浓度》表等证据证明被告侵权行为与环境损害后果具有因果关系。 第六，关于现场勘查。两起诉讼在法庭审理过程中，法院为查明案件事实均组织公益诉讼人、被告等诉讼参与人到现场勘查。 第七，关于庭审质证。常州市案被告为自然人，徐州市案被告为企业。自然人被告与企业被告在庭审中的举证能力差异较大，前者在庭审中基本表现为对检察机关举证的简单否认，后者的举证相对充分，庭审对抗性更强。 第八，关于一审审理时间。常州市案当庭宣判，徐州市案也仅仅是开庭后相隔10天就作出了判决，该两起诉讼作出判决的速度快于适用普通程序审理的一般民事案件的审理、判决速度，表明法院方面对检察机关提起的公益诉讼案件比较重视，检法两家庭前沟通工作也比较充分。 第九，关于审理结果。两起诉讼法院全部支持了检察机关的诉讼请求，判决内容具有可执行性。常州市案一审后被告未上诉，一审判决现已生效。徐州市案一审后被告提出上诉，但就二审中出庭检察机关的称谓和层级出现了争议。其后，二审以书面审的形式作出了终审判决，驳回上诉，维持原判。 第十，关于判决执行情况。公益诉讼人不同于一般民事诉讼的原告，此类案件的强制执行无需公益诉讼人申请，应由法院依职权移送执行。常州市案判决生效已有半年多时间，由于被告先期已受到刑事处罚，民事执行尚未实质开展，对于未执行到位的案件如何开展检察监督仍在探索之中。徐州市案2016年底才作出二审判决，执行情况尚待观察。 三、试点方法和效果评析 （一）方法 检察机关公益诉讼试点由全国人大常委会授权，解决了试点突破现行法律规定的难题，走出了以往试点中“司法违法”的怪圈，同时也实现了积累司法实践经验，检验预设制度可行性的目的。实证研究显示，检察机关以高度审慎的态度对公益诉讼试点进行了大力推进。其一，限制了试点案件的范围，民事公益诉讼试点严格限制在《民事诉讼法》公益诉讼的框架下，对试点地区的选择也控制在对公益诉讼探索有一定经验的范围内。其二，规定了公益诉讼的线索应在检察机关履行职责中发现。其三，规定了试点的层报制度。《实施办法》规定，地方各级人民检察院拟决定向人民法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。最高人民检察院针对是否符合起诉条件进行把关，确保了试点整体工作在最高人民检察院的控制下进行推进。其四，发布指导性案例规范试点办案。发布指导性案例是最高人民检察院指导全国检察机关准确适用法律和规范司法办案行为的重要方式，尤其对于公益诉讼这种新型办案方式，效用更为突出。2017年1月，最高人民检察院发布了江苏省常州市检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案、吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局以及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案、湖北省十堰市郧阳区检察院诉郧阳区林业局行政公益诉讼案、福建省清流县检察院诉清流县环保局行政公益诉讼案、贵州省锦屏县检察院诉锦屏县环保局行政公益诉讼案五起指导性案例。 调研中我们也了解到，为了保障试点工作的全方位铺开，尤其是试点地区基层院工作的拓展，检察机关自上而下采用了电视电话会、工作推进会、学术研讨会以及督导巡视等多种形式。部署了“三步走”的推进方案，强调检察系统内外的沟通合作，在线索方面建立了民事检察部门与自侦部门的移送平台，对外加强与人民法院、行政机关以及社会公益组织的沟通联系。在审理阶段，也表现为立案时间短、当庭宣判率高、检察机关胜诉率高和基本为一审生效的特点。客观地讲，在制度创新期，为了取得足够的试点“样本”，一定外部助力推动是必要的。从理想化的角度考虑，诉讼制度试点应在真实环境下进行，尽可能减少人为因素的干预，尤其是立法后常态化诉讼环境中难以复制的有利条件。这样才能确保制度成长不乏后劲，对试点效果的评价也会更客观。此外，在试点过程中，检察机关可以通过学术平台、公众平台让理论界和社会公众详细了解试点制度，对于试点现象的充分了解是进行公正评价的前提，避免因为误解而阻碍制度的推行。 （二）成效 检察机关提起公益诉讼试点重点不在于校验整体民事公益诉讼制度，而是在于检验检察机关作为起诉主体的可行性和必要性，为修法取得实践“样本”，奠定实践基础。试点案例一定程度验证了：检察机关提起民事公益诉讼，相对于其他主体，在调查取证、整合各方资源和抑制滥诉方面确实更具优势。 与行政公益诉讼试点不同，检察机关不是提起民事公益诉讼的唯一适格主体，2012年《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”然而，实务中，法律授权主体提起民事公益诉讼的情况并不多见。2015年1月1日《环境保护法》实施至2016年6月，全国范围内由社会组织提起的环境民事公益诉讼为90余件。〔17〕除授权试点的检察机关，全国范围内提起环境民事公益诉讼的只有中华环保联合会、自然之友、中国生物多样性保护与绿色发展基金会等9家社会团体、民办非企业单位和基金会。〔18〕消费者协会提起公益诉讼的案件更是少之又少，到2016年上半年，全国法院仅受理了3起消费民事公益诉讼案件，且均以撤诉方式结案。〔19〕研究者认为，主要原因在于：法律条文规定过于原则，操作性不强，导致消费公益诉讼走入低谷。〔20〕此外，还有消费者协会对行政机关依附性强，且缺乏专业人员和资金保障，及缺少激励机制等原因。〔21〕例如上述徐州市案件，符合条件的徐州市环境科学学会、徐州市环境文化工作协会和徐州市环境保护产业协会三家社会组织虽然符合法定条件，但针对检察建议均回复没有能力，不提起公益诉讼，因此检察机关成为法定适格主体可以更加有力地实现保护公益的目的。 另外，通过诉前程序的规定，又可以促进和推动其他适格主体提起诉讼，或支持他们提起诉讼。这样，不仅节约了司法资源，调动了社会力量参与公益保护的积极性，更主要的是可以形成公益保护的梯形层次，确保了公益的维护，造福社会公众。 一年多来的检察机关提起公益诉讼试点实践，基本验证了《实施办法》中关于线索来源、线索移送、立案程序、调查核实、举证责任、诉前程序等规定的可行性。而且随着试点的加速推进，试点“样本”也越来越多样化：既有环境污染案件，也有消费者权益保护案件；既有经过诉前程序后其他法定合格主体提起诉讼的，也有经过诉前程序后检察机关提起诉讼的；既有判决结案，也有调解的；既有一审结案，也有上诉后二审结案的。另外，由于部分案件已作出生效裁判，进入了执行程序，因此执行阶段可能出现的问题也有所显露。这些试点经验都为构建检察机关提起公益诉讼制度奠定了基础。 （三）问题 实证研究显示，试点也存在不完善之处，其中一些可以通过细化和调整制度设计加以改善，但还有一部分属于检法两家对制度理解的差异，以及司法人员素质不适应所带来的制度实施中的问题。集中体现在：第一，各地试点工作发展不平衡。统计数据表明，由于工作开展不利、存在思想顾虑以及人员素质难以适应等人为因素，个别地区公益诉讼试点工作仍待加强。第二，试点案件类型相对单一。对于侵害众多消费者合法权益的公益案件还鲜有涉及，如果试点期满时，此类案件的试点样本过少，将影响经验总结和效果评价的准确性。第三，诉前程序有待进一步完善。检察机关督促和建议的范围不应限制在“辖区内”，而且方式上要更加有效，比如采用公告方式，避免出现试点中有关组织加入诉讼后成为共同原告或撤诉的尴尬局面。第四，检察机关的诉讼地位尚存争议。是否可以等同于一般原告，还是相当于刑事公诉案件中的公诉人？这涉及到检察机关在试点中一审和二审的称谓、法院是否发传票、能否驳回起诉、二审上诉还是抗诉、出席二审法庭的检察机关层级等诸多细节性问题，目前在试点中存在不同认识，操作上也不一致，导致一些地方二审案件迟迟不能开庭。第五，诉讼中的第三人规定尚不明确。对公益负有监管职责的行政机关，如环境公益诉讼中，环保主管机关是否应列为第三人的问题。第六，鉴定费的支付尚不明确。公益诉讼通常涉及到损害结果、污染物以及有毒有害物质成分的鉴定问题，而且鉴定费数额较高，试点中经常由不同的机关予以垫付，缺乏规范性，应当加以明确。第七，执行案款的保管和使用模糊不清。检察机关与社会公益无直接利害关系，按照诉讼担当的原理，胜诉结果应归于被担当的主体——社会公众，鉴于环境修复、众多消费者权益维护的专业性和复杂性，民事公益诉讼执行的配套机制亟待建立和完善。 两年的试点期是对检察机关提起公益诉讼的模拟实验，是对制度设计的检验，为立法积累经验。相对于公益诉讼的整体制度构建而言，检察机关提起民事公益诉讼的试点还只是局部的“试验田”，不能解决公益诉讼立法的所有问题，也难以解决公益保护的所有问题。因此，应当客观看待试点效果以及试点中产生的种种问题，妥善加以应对。对于检察机关而言，试点后期的核心性任务是做好试点的总结和评估工作，为全国人大提供科学的立法建议。 注 释： 〔1〕如湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院《关于检察机关提起公益诉讼管辖等问题的座谈会议纪要》；吉林省高级人民法院、吉林省人民检察院《关于规范公益诉讼活动的若干意见》；福建省泉州市德化县人民检察院《关于加强公益诉讼工作内部协作配合的规定》和陕西省人民检察院《关于进一步加强和规范公益诉讼案件办理工作的意见》、《关于加强公益诉讼试点工作内部协作配合的规定（试行）》等。 〔2〕《检察机关公益诉讼试点全面“破冰”13个试点地区均提起公益诉讼》，最高人民检察院官网http://www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201607/t20160718_152659.shtml，最后访问日期：2016年7月18日。 〔3〕下文除有特别说明外，行政附带民事公益诉讼案件均按行政公益诉讼案件统计。 〔4〕同注[2]。 〔5〕同注[2]。 〔6〕不同于2016年试点中期发布会，最高人民检察院在2017年初的试点情况新闻发布会上，没有公布截至2016年底检察机关公益诉讼试点的摸排线索数量，而只是公布了办理案件的数量，即履行诉前程序的案件数量与起诉案件数量之和。但从诉前程序的数量，以及参考前期公布的线索数量，可以大致推算出截至2016年底的线索数大约在5000件左右。 〔7〕《最高检围绕公益诉讼发布5个指导性案例》，最高人民检察院官网http://gjwft.jcrb.com/2017/1yue/zdal/index.shtml，最后访问日期：2017年1月18日。 〔8〕广东检察机关已经率先在全国完成“2016年年底前100%试点市级检察院和60%以上试点基层检察院有提起公益诉讼”的改革任务，在全国率先实现起诉案件领域全覆盖。截至2016年底，广东检方在履行职责中发现公益诉讼案件线索933条，发出诉前检察建议334件，提起公益诉讼51件，起诉案件覆盖了环境资源保护、消费者食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等全部试点领域。参见：索有为等：《广东检方在全国率先完成公益诉讼改革硬任务》，广东省人民检察院官网 http://www.gd.jcy.gov.cn/jcyw2/201701/t20170113_1925820.shtml，最后访问日期：2017年1月19日。 〔9〕《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》，中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-11/05/content_2001150.htm，最后访问日期：2016年12月5日。 〔10〕同注[7]。 〔11〕参见徐日丹、贾阳：《检察机关提起公益诉讼试点工作诉前程序典型案例》，《检察日报》，2016-01-07。 〔12〕参见王治国、戴佳：《试点地区检察机关已办理公益诉讼诉前程序案件1668件》，最高人民检察院官网http://www.spp.gov.cn/zdgz/201611/t20161105_171751.shtml，最后访问日期：2016年11月5日。 〔13〕同注[2]。 〔14〕同注[7]。 〔15〕周斌：《岁尾年初公益诉讼爆发式增长》，《法制日报》，2017-01-14。 〔16〕在法律层面明确授权的“法律规定的机关”目前只有《海洋环境保护法》规定的海洋环境监督管理部门。根据中办、国办2015年11月27日印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，2018年后试点地方省级政府经国务院授权后，作为该行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可指定相关部门或机构负责生态环境赔偿具体工作。根据现有法律规定，“有关组织”包括：《环境保护法》第58条规定的有关组织，要求依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录，以及，《消费者权益保护法》第47条规定的中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会。 〔17〕参见张辉：《论环境民事公益诉讼裁判的执行——“天价”环境公益诉讼案件的后续关注》，《法学论坛》2016年第5期。 〔18〕参见徐全兵：《检察机关提起公益诉讼有关问题》，《国家检察官学院学报》2016年第3期。 〔19〕参见程新文等：《我国消费民事公益诉讼制度的新发展——〈最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》，《法律适用》2016年第7期。 〔20〕参见吴光荣、赵刚：《消费者团体提起公益诉讼基本问题研究》，《法律适用》2015年第5期。 〔21〕参见方琛：《消费者协会公益诉讼制度研究》，硕士论文2016年6月1日，湖南师范大学。 |
