胡卫列 迟晓燕：从试点情况看行政公益诉讼诉前程序

摘  要：从检察机关提起行政公益诉讼试点情况看，诉前程序作用巨大，是有效结案的主要形式。诉前程序体现了司法权对行政权的尊重和自身的谦抑，有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性，节约司法资源。要正确认识和运用诉前程序与提起诉讼的辩证关系，优化诉前程序的设计。不必纠结于诉前程序多，提起诉讼少的现象，最大限度地减少诉讼，原本就是诉前程序设计的内在逻辑。行政不作为及其法律责任是诉前程序的理论基础。诉前程序起到了将行政作为违法转化为行政不作为的作用。行政公益诉讼多重职责交错的存在使不作为的认定十分复杂，可以实质性履行为核心标准，区分不同情况具体把握。

关键词：检察机关  行政公益诉讼  诉前程序  行政不作为

胡卫列，国家检察官学院教授，国家“2011计划”司法文明协同创新中心团队兼职研究员；迟晓燕，国家检察官学院讲师，澳门大学法学院博士研究生。

*本文系中央马克思主义理论研究和建设工程重大项目兼国家社科基金重大项目“全面推进依法治国重大现实问题研究”（2015MZD042）子课题“中国特色公益诉讼制度研究”的阶段性成果。

行政公益诉讼是近年来在《行政诉讼法》修订过程中各方面争论较多的一个热点问题。2014年10月，中国共产党十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权最高人民检察院在广东等13个省（区、市）就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点。2015年7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），检察机关开展提起公益诉讼（包括民事公益诉讼和行政公益诉讼）的试点。“理论是灰色的，生命之树常青。”作为一项先于制度构建而进行的实践探索，检察机关提起公益诉讼的试点，一定程度上决定着未来的制度建设，而且公益诉讼的崭新实践，也为公益诉讼的理论研究提出了新的问题，拓展了学术研究的视野，推动着相关理论研究的活跃和深入。一年多的公益诉讼试点，为保护受侵害的公共利益、监督和纠正行政违法行为提供了一条可行的途径，初步实现了预期的效果，但同时也呈现一些情况、特点和问题，与之前的理论研究和实践预期并不完全一致。其中，较为突出的就是行政公益诉讼诉前程序，一方面，无论是数量还是实际效果，行政公益诉讼诉前程序在行政公益诉讼乃至整个公益诉讼中都具有举足轻重的地位；另一方面，由于诉前程序通常被认为是与行政公益诉讼相配套的具体程序，具有一定的附属性，其重要性并不为大家所认识，其理论价值也未受到足够的重视。在试点之前的理论研究中，关注度比较低，相关的研究成果也比较单薄。因此，深化对行政公益诉讼诉前程序的研究，具有重要的理论和实践意义。本文试图以试点情况为视角，对检察机关办理行政公益诉讼诉前程序相关问题进行研究。

一、主要情况和统计数据

《授权决定》和《试点方案》发布后，检察机关提起公益诉讼试点的相关工作即着手开展，制订了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《高检院实施办法》），办理了一些具体案件。〔1〕

在试点期间，最高人民检察院几次召开新闻发布会，公布典型案例，通报相关情况，迄今已4次集中公开报道检察机关办理公益诉讼案件的相关数据，除每半年发布一次公益诉讼进展情况及相关数据外，还公布了截至2016年9月底、试点开展15个月后的情况，这也是曹建明检察长向第十二届全国人大常委会第二十四次会议作检察机关提起公益诉讼试点工作中期报告的数据。

数据一：截至2015年12月底，试点地区已经通过检察建议等方式办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中民事33件、行政212件。经过行政公益诉讼诉前程序的212件案件中，相关行政机关纠正违法或履行职责的有118件，尚未到1个月回复期限的有64件，逾期未纠正违法或履行职责的有30件。〔2〕

数据二：截至2016年6月底，即检察机关提起公益诉讼试点工作开展满一年之时，试点地区检察机关在履行职责中发现公益案件线索1942件，办理公益诉讼诉前程序案件1106件，共向法院提起公益诉讼30件。检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中，除未到一个月回复期的131件外，行政机关纠正违法或履行职责的814件，占诉前程序案件总数的88.86%。〔3〕在30起已经提起的公益诉讼案件中，属于行政公益诉讼案件的18件，行政附带民事公益诉讼案件1件。

数据三：截至2016年9月底，试点地区检察机关在履行职责中发现公益案件线索数2982件：办理公益诉讼诉前程序1668件，其中行政公益诉讼诉前程序1591件；提起诉讼42件，其中提起行政公益诉讼案件28件，提起行政附带民事公益诉讼案件1件。〔4〕

数据四：截至2016年12月底，试点地区检察机关办理公益诉讼诉前程序3883件，涉及行政公益诉讼的3763件，占比97%。检察机关提起公益诉讼495件，行政公益诉讼437件，占比超过八成。试点检察机关共督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责2838件，通过诉前程序，75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为。〔5〕

二、相关数据分析

对上述试点期间行政公益诉讼诉前程序的4组相关数据进行分析，我们可以得出一些基本结论，有助于把握试点过程中诉前程序的情况、特征与规律：

（一）行政公益诉讼的效果集中体现在诉前程序上

1.从行政公益诉讼的办理方式看，诉前程序是主要方式

以2016年6月底的数据为例，行政公益诉讼案件线索1576件，办理诉前程序1047件，占到案件线索数的66.43%，而同期最后提起行政公益诉讼的案件只有18件，只占办理诉前程序案件数的1.7%，占案件线索数的1.14%。

2016年9月的数据也体现了大体一致的规律，行政公益诉讼案件线索数2355件，办理诉前程序1591件，占到案件线索数的67.56%，而同期最后提起行政公益诉讼的案件只有28件，加上行政附带民事公益诉讼案件1件，只占到办理诉前程序案件数的1.79%，占案件线索数的1.21%。

2.从行政公益诉讼的最后效果看，诉前程序是有效结案的主要形式

由于《授权决定》和《试点方案》都作了关于诉前程序的规定，检察机关就任何一起案件提起公益诉讼，都必须经过诉前程序；同时，以行政公益诉讼为例，在诉前程序中，如果相关的行政机关在接到检察机关关于纠正违法行政行为或者依法履行职责检察建议后，能够积极作为，主动自我纠错，诉前程序就可以实质性达到行政公益诉讼所追求的目的，从而终结和完成行政公益诉讼程序。在这个意义上，诉前程序不光是检察机关提起公益诉讼之前必经的前置程序，而且是实质性办理公益诉讼案件的开始。

另外，根据《高检院实施办法》第37条的规定，人民检察院对于决定立案的行政公益诉讼案件，审查终结后，区分不同情况，作出终结审查、提出检察建议和提起行政公益诉讼三种不同处理。对于此处的检察建议，可以有两种不同的理解，是作为行政公益诉讼诉前程序，还是一开始就区分了两种情形：一是可能需要提起行政公益诉讼，二是不需要提起公益诉讼但需要以检察建议的方式对相关的行政机关或其他有关机关和组织提出意见、建议的。在实践中，实际未作这样的区分。由此，在审查终结作出决定的环节，实际上只有两个选择，一是终结审查，二是提出检察建议，检察建议不起作用的再提起行政公益诉讼。因此，提起行政公益诉讼的案件是包含在提出检察建议的案件数量中的，诉前程序案件的数量可以理解为检察机关办理行政公益诉讼案件的数量，检察机关提起行政公益诉讼的效果也应当将办理诉前程序与提起诉讼两个阶段一并考虑，可以统计为诉前程序中行政机关自我纠错的案件数量加上提起诉讼后法院判决纠正行政违法行为的案件数量的总和。

按这样的理解来分析试点工作的最新数据，我们可以看到，截至2016年12月底，试点地区检察机关办理行政公益诉讼诉前程序案件（即行政公益诉讼案件的总数）3763件，共督促行政机关主动纠正行政违法行为或者依法履行职责2838件，仅此一项，行政机关在诉前程序中主动纠正行政违法行为，即行政公益诉讼在诉前程序环节的有效率就达到了75.4%，占所有立案案件的四分之三。即便以加上民事公益诉讼案件数的诉前程序总量3883件作比，行政公益诉讼诉前程序有效的案件数也占到73.1%。与此同时，人民检察院向人民法院提起行政公益诉讼437件，即便忽略人民法院可能不支持人民检察院诉讼请求的案件数量，也只占行政公益诉讼案件数的11.6%。从案件数量角度而言，四分之三的行政公益诉讼案件是通过诉前程序办结的，诉前程序的作用十分巨大。换言之，诉前程序是办结行政公益诉讼案件的主要方式，行政公益诉讼的效果集中体现在诉前程序上。

（二）行政公益诉讼诉前程序案件数量呈快速上升趋势

在上述数据中，以每隔半年计，从2015年底到2016年6月再到2016年12月三个时间段，试点地区检察机关办理行政公益诉讼诉前程序的案件数量分别为212件、1047件、3763件。从上述3个数据看，试点一年内诉前程序数量比半年的数量增长835件，增幅达394%，增长接近4倍，也即后半年的诉前程序案件数量是前一个半年的4倍。试点一年半比一年时办理诉前程序的案件数量增加2716件，也即在2016年6月底至12月底这个半年时段里，是前一个半年835件的3.3倍，是前一整年1047件的2.6倍。从数据看，行政公益诉讼诉前程序案件数量在整个试点过程中不断快速上升，到2016年底则呈“爆发式增长”〔6〕。

出现这样局面的原因，一方面，行政公益诉讼作为一项探索试点的改革举措，从无到有，不仅办案检察官没有现成的经验，需要学习知识，积累探索，就是与此项工作相关的行政机关等其他机关人员也都有逐步适应和接受的过程；每一案件本身也需要有一个办理的过程和周期，后期的大量案件不少是前期发现并做了大量工作后才成案，进入诉前程序，乃至最终提起诉讼的。另一方面，也是与最高人民检察院和上级人民检察院通过一些行政举措予以督促、推进分不开的。试点以来，高检院及其相关职能部门，各试点省级、市级检察院通过召开会议、发布典型案例、公布办案统计数据、建立考核机制等多种不同的形式，督促和指导下级检察院积极开展公益诉讼试点工作，这些措施对行政公益诉讼诉前程序的开展起到了非常明显的推动作用。

这样的快速上升趋势在未来能否持续，能够持续多久？这并不是一个很好回答的问题。从有利的方面看，能够进入行政公益诉讼程序的行政违法行为整体上数量巨大，目前的办理数量只能是冰山一角，还有巨大的发展空间；随着这项工作的持续开展，无论是检察官的办案经验、能力，还是包括行政机关在内的社会各界对这项工作的支持、接受、认可度还会持续提高，有利于行政公益诉讼诉前程序工作的开展。从不利的方面看，待一段时间积累的案件线索消化后，并没有十分有效和充沛的案件线索来源；行政机关对行政公益诉讼的顾虑、抵触依然在一定程度上存在，行政公益诉讼良好的社会氛围并没有完全建立起来，在这样的社会环境下，待前期的行政推进措施的后续效应发挥殆尽后，试点地区的检察院及其一线办案检察官，是否能依然保持旺盛的工作劲头？

因为离试点结束还只剩下半年，从前期的工作情况判断，在一定时期内，有利因素总体上大于不利因素，行政公益诉讼诉前程序的数量还会增长而且保持一定的增长速度。也就是说，在试点期内保持行政公益诉讼诉前程序的快速增长趋势应当是可以预期的。试点期后如何发展，还有待于相关的制度构建。

（三）相比民事公益诉讼诉前程序的不同特点

1.检察机关办理的公益诉讼诉前程序案件主要是行政公益诉讼诉前程序

以试点一年的情况为例，截至2016年6月底的数据，试点地区检察机关办理公益诉讼诉前程序案件1106件，其中行政公益诉讼诉前程序案件1047件，占94.67%。

比较其他时段的数据，截至2015年12月底，试点地区检察机关办理公益诉讼诉前程序案件245件，其中行政案件212件，占86.5%。截至2016年9月底，办理诉前程序1668件，其中行政案件1591件，占95.38%；截至2016年12月底，办理公益诉讼诉前程序3883件，其中行政案件3763件，占96.9%。

不同时段诉前程序案件的占比虽略有变化，但均占压倒性多数，而且呈逐步提升的趋势，除第一个半年占比86.5%外，其他三个时间段，占比均稳定在95%上下，最新时段的数据已接近97%。两类公益诉讼诉前程序数量这么大的差异，一个重要原因在于检察机关在部署公益诉讼试点中明确将行政公益诉讼作为工作重点。而高检院之所以确定这样的工作重点，主要是立足于检察机关作为专门法律监督机关的宪法定位，强调法律监督主要是对公权力的监督，行政公益诉讼及其诉前程序更加契合法律监督机关的职能定位。

2.行政公益诉讼诉前程序与民事公益诉讼诉前程序针对的对象不同

《授权决定》和《试点方案》规定，民事公益诉讼诉前程序针对的对象是“法律规定的机关或有关组织。”高检院在《试点方案》中明确要求：“试点期间，重点是对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。”试点期间公益诉讼和诉前程序的案件绝大多数涉及环境和资源保护。〔7〕以2015年1月1日起实施的新《环保法》为例，该法第58条首次将破坏生态的行为纳入环境公益诉讼的范围，并明确界定了环境公益诉讼的主体资格：依法在设区的市级以上政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上，且无违法记录的非营利性社会组织，有资格提起公益诉讼。目前，符合新环保法及司法解释、可提起环境民事公益诉讼的社会组织，全国大约有700个。〔8〕以广东省为例，2014年时省内仅有省环保基金会一家组织具有公益诉讼主体资格。〔9〕而行政公益诉讼诉前程序针对的是违法行使职权或者不作为的行政机关，其数量远远大于适格的民事公益诉讼主体。

3.行政公益诉讼和民事公益诉讼诉前程序的内容不同

根据《高检院实施办法》的规定，试点地区检察机关办理民事公益诉讼诉前程序中，其法定方式是送达督促起诉意见书或检察建议书，内容分别是依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。而检察机关办理行政公益诉讼诉前程序中，其法定方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责。

由于两种公益诉讼诉前程序的对象、方式和内容的不同，诉前程序的效果也有较大不同，影响到最后实际提起公益诉讼的比率也相应地有较大不同。提起民事公益诉讼的成案率要高于提起行政公益诉讼。换言之，民事公益诉讼诉前程序起到监督作用的案件比率明显低于行政公益诉讼案件，更需要后续的民事公益诉讼来实现公益救济。以上述试点一年的数据为例，民事公益诉讼案件只占到20%的公益诉讼案件线索量，诉前程序案件中也只占到总量的5%，但最后提起公益诉讼的案件却达到总数的40%。当然，民事和行政公益诉讼被告的不同恐怕也是造成这一情况的一个重要原因。