陆 军 杨学飞：检察机关民事公益诉讼诉前程序实践检视

摘  要：检察机关提起民事公益诉讼的诉前程序在整个公益诉讼制度架构中有着独特的价值和意义，体现了检察权介入民事公益诉讼的补充性、检察机关与其他组织在公益保护上的协同性，也是基于现有社会组织数量与力量情况而做出的现实选择。从试点情况看，诉前程序发挥了很好的功能和作用，但仍存在需要进一步完善的地方，如扩大诉前程序的对象范围，实行以公告为主的多种方式，设置契合实际的回复期限，并实现与督促行政机关履职、支持起诉、提起诉讼等相关程序的有效衔接等。

关键词：检察机关  民事公益诉讼  诉前程序  公告程序

陆军，江苏省人民检察院民事行政检察处处长；杨学飞，江苏省人民检察院助理检察员。

*本文系2016年度最高人民检察院检察理论研究重点课题“检察机关提起公益诉讼制度诉前程序研究”（GJ2016B17）的阶段性成果。

经过两年试点，检察机关提起民事公益诉讼制度正式入法，2017年6月27日全国人大常委会对《民事诉讼法》作了修改，在第55条增加了一款，规定在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，人民检察院可以向人民法院提起民事公益诉讼。在提起公益诉讼的顺位上，该项规定将检察机关置于其他机关和组织之后，在实际上肯定和延续了试点期间诉前程序的相关做法。按照2015年7月1日全国人大常委会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《试点授权决定》），“提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”据此，法律尽管规定检察机关提起公益诉讼，但需要通过诉前程序排除其他机关和组织提起公益诉讼的可能性。因此，就检察机关参与公益诉讼来说，诉前程序具有其特殊的意义，它是检察机关提起民事公益诉讼与消费者协会、环保团体等有关组织提起民事公益诉讼的重要区别所在。为提升研究的针对性，本文收集了媒体公开报道的试点期间全国检察机关提起的44件民事公益诉讼案例，以及江苏省检察机关在试点期间办理的全部52件民事公益诉讼案例。以此为基础，拟对民事公益诉讼诉前程序的制度基础、运行状况、制度完善展开讨论。

一、诉前程序制度价值的实践验证

作为公益诉讼大制度当中的一个“小程序”，诉前程序是检察机关提起民事公益诉讼的前置安排，也是检察机关区别于社会组织提起民事公益诉讼独具的程序特色。需要探究的是，为何要为检察机关提起公益诉讼设置诉前程序，其意义与价值何在？究诘与厘清这些问题，也是准确理解检察机关提起民事公益诉讼的基础和前提。

（一）检察权介入民事公益诉讼的补充性

公益诉讼制度的建立，是立法者为了应对诸如环境污染等公害案件中公众权益的保护问题，而对传统的肇基于私益保护的诉讼制度进行相应的改造，赋予了与环境污染等公害不具有“直接利害关系”的民事主体和特定国家机关提起诉讼的权利。在多个具备起诉资格的主体并存的情况下，如何协调相互之间的顺序及关系，就是一个需要做出选择的问题。如果有适格的普通民事主体基于公序良俗的美好意愿提起公益诉讼，希望通过个体的努力来达到维护公益的目的，并从这一过程中获得某种幸福和满足感，国家公权力对此不能报以拒绝和排斥，而应当予以支持和鼓励。

检察权作为一种监督性质的公权力，其对民事领域的介入和干预具有补充性。即使涉及公益事项，需要检察权的介入，那么也应当是在普通民事主体穷尽诸如诉讼等法律救济手段，公益仍不能获得应有保护，或者根本就没有适格主体提起诉讼的情况下，再选择由作为法律监督者的检察机关担当起维护公益的职责。因此，就公益保护来说，在检察机关启动诉讼程序之前，应当首先尝试由其他普通民事主体来发起相应的司法救济途径。检察机关在决定提起民事公益诉讼前，可以督促或者支持其他社会团体、组织率先提起公益诉讼，只是在无主体提起公益诉讼时，检察机关才最终提起公益诉讼。〔1〕就制度建设来说，从长远看，社会组织以及其所代表的社会公众才是环境公益诉讼的主力军。当有符合条件的社会组织愿意提起公益诉讼时，应优先由社会组织行使诉权，检察机关在证据调查等方面给予支持。若无社会组织提起诉讼，检察机关才应主动向法院提起诉讼，以免公共利益长期处于受损或受威胁状态却无人问津。〔2〕

在司法实践中，即使检察机关已经向法院提起公益诉讼，如果有其他适格主体愿意担负起诉讼的责任向被告主张权利，使得公共利益获得完全的保护，那么检察机关也可以考虑将自己当初之诉撤回，以更超脱的身份来支持和监督案件诉讼的进行，并将有限的人力和物力转移到其他更需要关注和保护的社会公共利益中去。如2013年底至2015年4月份期间，扬州腾达化工厂、泰兴市康鹏专用化学品有限公司等违法排放危险废物，造成盐城市大丰区境内有关河流严重污染，经履行诉前程序，本辖区内无适格主体提起诉讼，江苏省盐城市人民检察院于2016年6月13日以公益诉讼人身份向盐城市中级人民法院提起了民事公益诉讼。2016年7月，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称中国绿发会）向法院申请加入该案诉讼。因已有符合法定条件的社会组织就该案提起民事公益诉讼，检察机关提起诉讼的基础发生了变化，盐城市人民检察院遂于2016年8月1日向盐城市中级人民法院送达了撤回起诉决定书，撤回对该案的起诉。在撤诉以后，应中国绿发会的请求，盐城市人民检察院以支持起诉机关的身份继续参与了该案后期的诉讼活动。

对民事公益诉讼的提起，实行普通民事主体优先的原则，本质上体现的正是在现代法治条件下国家公权力对市民社会领域自我救助、自我调整的一种尊重。作为公权力行使者的检察机关应当只是在没有适格主体或适格主体不愿诉、不能诉或不敢诉的情况下，才担负起诉讼的责任。可以说，在民事公益诉讼中，检察机关应当扮演的只是一种支持者与补充者的角色。在民事领域，成熟的、克制的检察权运用理念和相应机制，有利于市民社会自律自纠和健康发展，有利于执法者主体能动意识和勤勉执法习惯的养成，有利于以较低的资源投入获得较高的治理效益，这对于国家社会的和谐稳定和良性运行，无疑具有莫大的益处。

（二）弥补社会组织数量与力量上的不足

特定的侵权行为最终侵害的是社会公共利益，由于不存在直接的利害关系，公民、法人等一般社会主体在通常的情况下并没有足够的热情、动力付诸于实际的救济行动。特别是面对的违法者又多是在经济、宣传等方面具有巨大优势和较强影响力的组织，作为一般的社会主体，即使其有诉诸行动的意愿，本身也缺乏足够的能力和相应的实力支持。因此，立法者将提起民事公益诉讼的资格赋予在特定领域专门从事相关公益活动的社会组织，希望通过它们的努力来使社会公共利益获得相应的救济。应当说，立法机关这样的思路和设计是符合现阶段我国国情的。

虽然近些年来我国相关社会组织得到一定程度的发展，也具有参与社会活动的积极性，但对它们参与公益诉讼的意愿和能力还是应当有一个客观的评估。在当前，符合条件的社会组织数量不足与能力不够仍是较为普遍的现象。在公益诉讼实践中，民事公益诉讼的诉前程序主要是建议、支持辖区内符合法律规定条件的有关组织提起诉讼。由于我国的特殊社会发展阶段，各地普遍存在的情况是符合法律规定条件的有关社会组织数量太少，或者根本就没有符合条件的社会组织。即使一些地方存在一些符合条件的社会组织，但其人员配备、诉讼能力也与开展公益诉讼的要求不相匹配，大多无法、也不愿真正提起公益诉讼。如在苏州、无锡等地，检察机关多次向辖区内的环保产业协会等公益组织发出起诉建议，但这些组织均以不具备公益诉讼能力为由，作出不提起公益诉讼的回复。

分析试点期间媒体报道的全国检察机关提起的44件民事公益诉讼案例和江苏检察机关办理的52件案例，可以很清楚直观地看到相关问题。具体情况见下图：

在试点期间，截至2017年6月，江苏省检察机关向法律规定的机关和有关组织履行民事公益诉讼诉前程序52件，回复准备提起诉讼的19件，占36.5%；辖区内无适格主体的10件，占19.2%；明确回复不起诉的21件，占40.4%；回复需要调查研究后决定的1件，占1.9%；未回复的2件，3.8%。有关组织明确回复不准备起诉的有21件，除1件相关组织认为损害过小不愿提起外，其余20件不起诉理由主要是人员不足、经费短缺、诉讼能力和专业水平有限等。

鉴于现阶段中国社会组织的现实状况，作为国家法律监督者的检察机关自然被视为公益保护的补充和兜底力量，于是立法者授权检察机关在社会公益组织没有提起公益诉讼时，向法院提起民事公益诉讼。在检察机关提起诉讼之前，通过诉前程序建议符合法律规定条件的社会组织提起公益诉讼，既体现出国家公权力的谦抑，又体现了公权力的担当。

（三）发挥检察机关与相关组织在公益保护上的协同性

公益诉讼的目的是维护公共利益而非私人利益，这是公益诉讼最鲜明、最本质的特征。当发现国家和社会公共利益受到侵害，符合提起公益诉讼条件时，检察机关自己不首先提起诉讼，而是督促、建议、支持其他适格社会组织采取相应的行动，这首先是因为这些社会组织同样负有保护公共利益的义务，同时，也享有维护公共利益的资格和权利。当公共利益受到侵害，在检察机关采取司法救济措施之前，经过诉前程序，其他适格主体通过提起诉讼，诉诸法律手段，使得公共利益得到了救济和维护，就无需检察机关再提起公益诉讼，这体现了社会共同体在维护公共利益上的协同性。确立、完善和发展公益诉讼的最基本、最直接的目的就是为公共利益提供制度保障。有效的协同机制较之单一权力和权威，更能充分、及时地达到维护公共利益的目的和初衷。

在试点期间，经检察机关履行诉前程序，其他适格主体提起了不少民事公益诉讼，充分展现了不同社会力量在社会公共利益保护上的协同性。据统计，就全国情况来说，试点期间检察机关提起民事公益诉讼94件，经诉前程序社会组织提起民事公益诉讼35件。江苏检察机关提起民事公益诉讼14件，经诉前程序社会组织提起民事公益诉讼18件，另有1件回复起诉但尚未提起。具体情况见下图：

从试点期间江苏检察机关履行民事公益诉讼诉前程序的52个案例处理情况中可以看到，检察机关与相关社会组织在维护社会公共利益方面的协同效应。经检察机关督促、建议，在有关组织回复准备提起诉讼的19件案件中，已有中华环保联合会、中国绿发会、江苏省环境保护联合会等多个社会公益组织提起了18件民事公益诉讼。对于这18件由有关组织提起的民事公益诉讼，检察机关均以支持起诉机关的身份参与诉讼，引导、协助有关组织进行诉讼活动，取得了很好的社会效果。

在公益维护上，通过不同主体、不同手段、不同机制的共同作用，更能够调动社会的热情和积极性，同时也是更能发挥制度的潜能和聚合力的一种安排。在江苏检察机关办理的民事公益诉讼诉前程序案件中，有关组织明确表示起诉的为19件。在表示不起诉的案件中，随后检察机关提起诉讼或后又有其他组织提起诉讼的为23件，合计为42件，约占81%。具体情况见下图：

二、诉前程序制度设计的实践检视

截至2017年6月底，各试点地区检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域，共办理公益诉讼案件9053件，提起公益诉讼案件1150件，其中提起民事公益诉讼案件94件，另有行政附带民事公益诉讼2件，刑事附带民事公益诉讼25件。在两年试点期间，试点地区检察机关共办理诉前程序案件7903件，其中，民事公益诉讼诉前程序案件227件，占2.87%。在民事公益诉讼案件中，经诉前程序，其他适格主体提起诉讼35件，检察机关支持起诉28件。〔3〕江苏作为全国十三个试点省市之一，全省共有设区市十三个，根据试点要求，选择其中南京、苏州、无锡、常州、徐州、盐城、泰州等七个市作为省内试点地区。在两年试点期间，全省试点地区检察机关共办理民事公益诉前程序案件52件，在试点省份中居第一位。分析全国检察机关尤其是江苏省办理诉前程序的情况，以下几方面的问题值得关注：

（一）在地域范围上，诉前程序仅将辖区内相关组织作为对象

根据《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》）及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）的相关规定，民事公益诉讼诉前程序要督促法律规定的机关或建议辖区内符合条件的有关组织起诉。对于督促法定的机关起诉，因有属地管辖的制度且现阶段法律也未明确赋予检察机关以外的国家机关起诉资格，故在实践中该规定并无争议。对于建议有关组织起诉，因公益诉讼本就是要赋予不具有利害关系的主体以起诉资格，故对某一地的公害案件，理论上全国范围内符合法定条件的有关组织均有提起公益诉讼的资格，法律不应该，也确实没有对此进行限制，因此《实施办法》仅规定对辖区内的有关组织进行建议，范围过于狭窄。

从试点期间江苏检察机关履行诉前程序后适格主体提起或拟提起民事公益诉讼的19个案例分析可知，辖区内的适格主体提起诉讼的案件数量为6个，占31.6%；辖区外的适格主体提起诉讼的案件数量为13个，占到68.4%。具体情况见下图：

在实践中，也确实出现了经履行诉前程序，辖区内符合条件的组织不愿诉，而其他地区的有关组织在检察机关提起诉讼后要求加入诉讼的情况。如前述扬州腾达化工厂、泰兴市康鹏专用化学品有限公司等污染环境案，江苏省盐城市人民检察院经履行诉前程序，向盐城市中级人民法院提起民事公益诉讼后，中国绿发会向法院申请加入诉讼。因此，将诉前程序中建议对象限于辖区内，有可能因其他组织的后续加入导致诉讼迟延。

（二）在诉前程序的方式上，以书面定向发送为主

根据《试点方案》及《实施办法》的相关规定，在民事公益诉讼中，检察机关履行诉前程序的方式是向相关机关和辖区内的符合法律规定条件的社会组织以书面方式发送督促起诉意见书或者检察建议。正如前面所述，在民事公益诉讼中，因并不要求具备直接利害关系，故全国范围内符合条件的有关组织均有权就特定社会公共利益受到侵害案件提起诉讼。全国符合法律规定条件的有关组织的状况和数量处于不断的变动之中，而且也缺乏全面准确的统计信息，如以书面方式逐一发送督促起诉意见书或检察建议，不但需要花费大量的时间、人力和物力，而且在实践中根本是一个无法完成的任务。

在不能穷尽所有对象的情况下，在现实操作中，检察机关只能在可能的对象中进行选择。而如果有选择性的履行程序，一方面信息不完整不准确，另一方面如何取舍也缺乏相应的标准。在实际操作中很可能出现的情况是，收到检察机关起诉建议书的公益组织不愿意提起公益诉讼，而检察机关未向其发送诉前程序文书的公益组织反而要求加入诉讼。类似情况已经在实践中出现，如前述的扬州腾达化工厂、泰兴市康鹏专用化学品有限公司等污染环境案，盐城市人民检察院在诉前向有关机关、组织发送了督促起诉书，但这些机关和有关组织没有提起公益诉讼。在盐城市人民检察院提起诉讼以后，中国绿发会向法院申请加入诉讼，而盐城市人民检察院当初并未向该基金会履行诉前程序。

（三）诉前程序与法院公告加入程序之间缺少顺畅的衔接机制

在检察机关提起的民事公益诉讼中，还存在检察机关诉前程序与法院公告加入程序未能有效衔接的问题。最高法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条和《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条均规定了公告程序，要求法院在受理相关公益诉讼案件后，公告受理情况，并在三十日内接受可以提起诉讼的其他机关或者有关社会组织申请参加诉讼。在试点阶段的司法实践中，法院对于检察机关提起的民事公益诉讼同样适用公告加入程序。如2016年6月，江苏省盐城市人民检察院就扬州腾达化工厂等环境污染案件向盐城市中级人民法院提起民事公益诉讼，盐城市中级人民法院于6月20日受理，并于6月24日公告案件受理情况。中国绿发会即根据该公告信息，向盐城市中级人民法院提出加入该案诉讼的申请。

法院公告加入程序对于检察机关以外的其他适格主体提起的诉讼来说，有其合理性，可以尽可能保护适格主体的诉权和知情权。但对于检察机关提起的民事公益诉讼来说，检察机关已经履行了相应的诉前程序，是在其他适格主体不诉或没有其他适格主体的情况下才最终诉至法院的。可见，检察机关的诉前程序和法院的公告程序逻辑起点和初衷是相同的，如果在一个案件中先后启动两个程序，一方面将导致诉讼时间的不必要延长，另一方面也会造成司法资源的浪费。

（四）诉前程序回复期限与效果的审查评估问题

根据《试点方案》及《实施办法》的相关规定，诉前程序要求相关机关或组织在收到建议或意见后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察院。在实践当中，被督促的行政机关在履行职责过程中，可能涉及到调查核实等程序，需要相应的时间。对被建议或者督促的有关组织来说，也有一个调查收集证据、评估损害、衡量风险等过程，尤其是在环境污染案件中，这些工作均不是轻而易举就能完成的。因此，一个月的时间，对于被督促的机关而言，可能无法做到全面履行职责或纠正违法行为；对于被建议的有关组织而言，可能也没有时间认真进行调查评估，慎重作出决定。

试点期间，在江苏检察机关履行诉前程序有适格主体的42个案件中，38个案件在一个月内回复，超过一个月回复和未回复的共4个，占总数的9.5%。具体回复情况见下图：

在及时回复的案件中，也有组织未明确表明是否提起公益诉讼。如赵某某生产销售有毒有害食品案，苏州市人民检察院向江苏省消费者协会发出建议起诉意见书，该协会的回复意见是：需要充分收集有关证据，经专家论证，再确定是否有提起公益诉讼的可能性和必要性。

在司法实践操作中，还存在对诉前程序的审查评估问题。在试点探索过程中，曾经出现有社会组织在接受检察机关的建议后遇难不诉的现象。一些地方的公益组织对于公益诉讼开始有着比较高的热情和较为积极的态度，在检察机关向其发出督促起诉意见书或检察建议后，在回复期限内明确表示准备就相关案件提起诉讼。但在后期逐渐了解案情之后，发现诉讼难度较大或有其他干扰因素，产生畏难情绪，迟迟不能付诸实际行动，有些甚至彻底打消了起诉的念头。如吴江市荣顺电子厂污染环境一案，苏州市吴江区人民检察院于2016年9月7日向中华环保联合会发出建议起诉意见书，该会复函称愿就该案提起民事公益诉讼。后由于调查取证、检测评估等原因，中华环保联合会一直未将该案诉至法院。实践中有关社会组织在起诉上出现的这种犹豫不决，乃至随意不诉的情况，容易造成诉讼时效期间流失，甚至关键证据灭失，不利于公共利益的保护。

（五）诉前程序与提起诉讼的程序衔接问题

《试点方案》、《实施办法》及《民事诉讼法》第55条第2款的表述基本一致，即：在法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体的情况下，检察机关可以提起诉讼。在此，对检察机关可以提起诉讼如何理解存在一定的争议。如果该条款是赋权意义上的表述，那就可以理解为在符合条件时检察机关有权提起诉讼。但作为国家机关，在被赋予职权的同时，是否也同时意味着担负着相应的职责？易言之，在法律规定的领域范围内，对损害社会公共利益的行为，在符合起诉条件时，检察机关是否能够像其他适格主体一样，在诉与不诉之间自行选择，而无需承担法律、乃至于道义上的责难？在实践中也确实出现少数经过诉前程序后，相关社会组织未起诉，检察机关也一直未提起公益诉讼的案件，有的是客观情况发生变化不再符合提起公益诉讼的条件，也有的是检察机关人手不足，在前面集中提起几件公益诉讼案件后，一时之间无暇兼顾。

在诉前程序与提起诉讼的衔接上，还可能出现社会组织与检察机关对关联案件的起诉标准不一致的情况。在一些污染环境的案件中，在同一时段的同一地域可能存在众多排放、倾倒污染物的行为主体，如果相互之间不存在共同侵权问题，就存在分开起诉的可能性。在检察机关履行诉前程序，建议符合法律规定条件的有关组织提起公益诉讼时，社会组织表示仅对其中一起或数起污染环境行为提起公益诉讼，其余建议由检察机关提起。由于目前对环境污染损害的鉴定评估标准并不统一，不同的评估机构对同一损害作出的评估结果可能相差巨大。如在泰州“5.15”环境污染系列案件中，南通丰越生物化工有限公司（以下简称丰越公司）、南通恒铭化工有限公司（以下简称恒铭公司）、江苏施美康药业股份有限公司（以下简称施美康公司）、德司达（南京）燃料有限公司（以下简称德司达公司）等在泰州姜堰区域内沿河违法排放、倾倒废酸等危化物2000余吨，造成了严重的环境污染。泰州市人民检察院于2015年8月25日向江苏省环保联合会发出提起民事公益诉讼的建议。该联合会回复称，决定只对德司达公司非法处置废酸的行为提起民事公益诉讼，对其他单位及人员非法处置危险废物的行为暂不提起民事公益诉讼。因此，泰州市人民检察院决定对丰越公司、恒铭公司、施美康公司等提起民事公益诉讼。后在评估污染损害后果过程中，由于委托主体、评估机构及评估标准的差异，基本相同的污染物质及情节，评估结果却出现了比较大的差异。经过协调，上述案件最终按照同一标准作出的评估数额提出诉讼。如果社会组织和检察机关分别按照依据不同标准作出的评估报告对关联案件中的不同环境污染行为提出诉讼，就会出现各自主张的赔偿数额相差较大的问题。

三、诉前程序的完善建议

针对检察机关提起民事公益诉讼诉前程序存在的问题，可以考虑从以下几个方面进行改进和完善：

（一）扩大诉前程序的对象范围

如果将来法律赋予检察机关以外的特定机关，可就某一类型的案件提起公益诉讼，根据属地管辖原则，检察机关督促的对象是明确特定的，不存在能否穷尽的问题。但对于有关组织，则应该尽量扩大履行诉前程序的对象范围，不宜以地域为限。公益诉讼本来就是突破了原有诉讼框架的新制度，不再强调起诉主体与诉讼标的的利害关系。对于法律规定的有关组织，只要其符合条件，即有权提起民事公益诉讼，对其所属地域、体制归属等在所不问。以检察机关以外的所有适格主体为督促、建议的对象，对于比如生态环境领域的公益诉讼，也能够避免出现被督促、建议的组织不愿诉，而未被督促、建议的组织却要提起诉讼的情况。

同时，诉前程序也应将侵权者纳入对象范围。在民事公益诉讼诉前程序的对象上，相较于域外立法例，我国当前的相关规定暂未把侵权者，也即可能在进入诉讼以后成为被告的一方当事人纳入。如此规定的原因可能在于，与诉讼程序相比，诉前程序本身是非正式的程序，公开性和完备性不足，尤其是在诉前程序中如果涉及到环境修复和损害赔偿等具体问题，在缺少第三方介入评判和专业机构评估鉴定的情况下，难以消除公众对执法公正性的质疑。在公益诉讼起步探索阶段，这种担心具有一定的合理性。是否以将来的被告为对象，涉及到价值选择与利益平衡问题。以侵权者为对象，无疑在程序上存在一定的风险并涉及机关职权划分等问题和难点，但无疑在问题的解决上更为直接，在制度设置和选择上也更有效率。首先，从理论上讲，既然检察机关可以代表国家对侵害社会公共利益的行为提起诉讼，要求侵权者承担民事法律责任，那么同样可以作为公益代表进行和解。如果在权利主体主张权利之后，侵权者主动承担了相应的法律后果，被侵害的公共利益得到了完全的救济，既从根本上解决了问题，又有效节约了司法资源，那又有什么理由去反对这种更有效率、效果更好的问题解决方式呢？其次，程序公开透明，是公共利益获得救济的保障。对在诉前程序中向侵权者发出通知怀有一定疑虑的原因在于，担心检察机关在公益是否获得充分保护问题上难以向社会解释。实际上，只要确保程序的公开透明，就不存在解释上的困难。即使在公益诉讼审理阶段也同样存在和解，释疑的关键也是做到向社会公开。最后，如果认为环境修复、损害赔偿等核心问题，可能牵涉关系复杂，有时又涉及到专业性问题，检察机关难以把握，那么在诉前程序中起码可以考虑向侵权者发出停止侵害、消除危险等内容上具有急迫性的通知，责令后者立即采取措施，防止危害的扩大，这也契合于检察机关以法律监督者和公权力行使者的身份介入公益保护的本来之义。

综上，在民事公益诉讼中，检察机关履行诉前程序的对象实际上应包括两类：一类是侵害社会公共利益的民事侵权者，其可能成为将来的被告；另一类是符合法律规定条件的机关或者有关组织，其可能成为将来的原告。前者体现诉前程序制度在公益保护上的效率性选择，后者体现公益保护的协同性安排。检察机关在民事公益诉讼中针对不同类别的对象，分别采取不同的方式履行诉前程序，是出于不同的制度考量，同时也各有其不同的行动目的，但两者并不矛盾，而是统一于公益保护的最终指向和目标。

（二）采取以公告为主的多种方式

如上所述，在民事公益诉讼中，特别是生态环境类案件，由于适格主体数量较多且状况不一，逐一书面督促、建议既不现实，在实践中也难以操作。故在发现公益诉讼案件线索以后，检察机关应考虑通过在报刊、网络等社会媒体进行公告的方式，对不特定的适格主体（潜在的民事公益诉讼原告）进行督促、建议。公告方式不仅受众广泛、成本低，而且时效性强，事半而功倍。而对于食药领域的公益诉讼，目前《消费者权益保护法》仅授权省级以上的消费者协会提起诉讼，其他组织均不符合法律规定条件，故食药类公益诉讼案件适格主体数量有限，且种类明确单一，加上此类案件大多地域性较强，故可以考虑通过定向书面督促、建议的方式来履行诉前程序。

此外，检察机关的诉前程序还应与法院公告程序有效衔接。法院在公益诉讼中设置公告加入程序，是考虑到案件涉及社会公共利益的保护，处理的结果与众多社会成员息息相关，往往成为新闻媒体关注的焦点和社会大众谈论的热点，故在诉讼程序上力争做到公开透明，从而强化裁判结果的公正性和权威性。检察机关在民事公益诉讼中扮演的是公益的最终守护人角色，在制度上起的是拾遗补缺的作用。在具体的制度设计中，立法者对检察机关提起民事公益诉讼设定了一个前提，即在其他适格主体不起诉或没有其他适格主体。只有在符合这个前提条件的情况下，为避免公共利益继续受到侵害，才由检察机关向法院提起公益诉讼。在具体案件办理过程中，检察机关也是在依法履行了诉前程序，在确定没有其他主体起诉的情况下，才决定向法院提起公益诉讼的。因此，法院的公告加入程序和检察机关的诉前程序在逻辑基础和功能作用上，有着较大的重合之处，尤其是检察机关的诉前程序如以公告方式履行，与法院的程序在方式上也是相同的，即无必要先后由两个不同的机关各自启动。有鉴于此，法院在受理公益诉讼案件后启动的公告加入程序，应当限于检察机关以外的适格主体未经诉前程序而提起的公益诉讼。也就是说，为避免公告程序重复、司法资源浪费和诉讼过程复杂漫长，对于检察机关提起的民事公益诉讼，法院不应再启动公告加入程序。

（三）确定灵活的回复期限

试点期间相关规定要求诉前程序的回复期限是一个月，在时间上稍嫌过短。诉前程序的回复期限不能过长，过长不利于民事法律关系的稳定和公共利益的保护，但也不能过短，过短则被督促、建议的机关或者有关组织无暇认真履职。综合考虑，可把回复期限确定为两个月。两个月的时间，在大多数的案件来说，被督促、建议的机关或者有关组织可以慎重决定，依法处理，并将结果回复检察机关。同时，对于情况急迫，必须立即采取措施或提起诉讼，否则社会公共利益将会遭受无可挽回的重大损失的，回复期限可以是十五日，甚至更短一些。而对于重大、复杂，需要依法履行相应程序的，则回复的期限可以根据情况酌情延长。

此外，诉前程序应与支持起诉有效衔接。根据《实施办法》，如果被督促、建议的机关和有关组织准备起诉，但提出需要检察机关支持起诉的，那么检察机关依照相关法律规定支持其提起公益诉讼。在现阶段，由于我国公益组织力量普遍比较薄弱，专业水平和诉讼能力不强，即使愿意投身公益诉讼，也多力有未逮，因此来自检察机关或其他机关的专业支持和引导显得至关重要。支持起诉本是我国民事诉讼的一项重要原则，在公益诉讼中更应充分发挥其价值和作用。在支持起诉问题上，检察机关可以自行支持起诉，也可以督促、建议行政执法部门作为支持起诉机关；可以应提起诉讼的有关组织的请求进行支持，也可以主动进行支持；根据具体情况，在支持起诉中可以协助调查取证，也可以仅仅提供法律咨询、提交书面意见等。通过支持起诉，可以引导、培育社会公益组织的发展，帮助其增强诉讼能力，在一定程度上解决其不能诉、不敢诉的问题。此外，通过支持起诉，检察机关可以指导帮助其他适格主体统一对关联案件的标准把握。同时，对于作为原告的其他适格主体在诉讼过程中的撤诉、和解等，检察机关也可以通过充分发表专业意见，形成相应的监督牵制，防止一些组织借公益诉讼之名行损害国家和社会公共利益之实。

（四）民事诉前程序与行政诉前程序有效对接

在试点期间的制度设计中，民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉前程序相对独立，有着不同的对象、形式和内容。但从实践来看，两类诉前程序有着密切的联系，在工作中不能将两者完全对立和割裂开来。对公益保护来讲，不管是行政处罚还是司法救济，其目标是一致的，即保护公益不受损害或在被侵害之后及时得到恢复。在实践中，行政措施相较于司法手段具有相对的优势，其成本低、时效强，且行政机关在执法过程中也具有更大的裁量余地，可根据现场情况灵活机动地进行处理。在民事公益诉讼案件中，被告违法侵害社会公共利益，虽不一定构成犯罪追究刑事责任，但相应的行政责任和民事责任在一般情况下是需要同时承担的。因此，在诉前程序中，除了督促、建议适格主体起诉外，应同时督促行政主管部门依法履职，即使后者对同一违法行为已经作过行政处罚，行政主管部门的协助和支持也有利于证据的收集固定和诉讼的顺利进行。

此外，社会公共利益被侵害的背后，除了侵权者的违法行为之外，往往存在负有监督管理职责的行政机关不作为等问题的存在。在这种情况下，督促相关行政机关依法履职，既可以取得行政权力的配合，促进民事公益诉讼的顺利进行，又可为下一步行政公益诉讼的启动做好铺垫。比如在环境领域，“行政责任与民事责任之间通常有因果关系或是互为先决性因素。因此，如果存在环境民事侵权的情况下，一般也存在行政侵权，检察机关可以一并提起行政公益诉讼附带民事公益诉讼，一方面可以纠正行政机关的违法行为，另一方面可以通过一并提起民事公益诉讼解决民事损害赔偿问题，从而更加全面彻底地保护公益”。〔4〕 当然，对于同一公益侵权行为，民事公益诉讼并非一定作为行政公益诉讼的附带一并提起，民事公益诉讼也可以独立提起。在民事公益诉讼案件中督促行政机关依法履职，至于行政公益诉讼最终是否启动，取决于行政机关此后的履职行为是否符合法律规定，这仍然需要检察机关对其效果依法作出评估。总之，检察机关在具体司法实践中，做到民事诉前程序与行政诉前程序的有效对接，在履行民事诉前程序的同时，启动行政诉前程序，督促相关行政机关依法行使职权，是非常必要的。

（五）诉前程序与提起民事公益诉讼有效对接

对于《实施办法》第14条和《民事诉讼法》第55条第2款关于人民检察院“可以”向人民法院提起民事公益诉讼的规定，多数的理解是检察院所享有的民事公益诉权，具有权责一体的属性。易言之，在履行诉前程序后，其他适格主体没有起诉的，检察机关行使民事公益诉权的条件即告成就，检察机关即应当向法院提起诉讼，这也是立法机关赋予检察机关民事公益诉权的目的和初衷之所在。如果检察机关可以选择性起诉，不可避免地会使公益保护处于不确定状态，同时也会使民事公益诉权的主体处于一种不应有的缺位状态，这不仅和检察机关在民事公益诉讼中拾遗补缺的角色定位不一致，也与当初的立法目的相违背。因此，法律关于人民检察院在符合条件时“可以”提起民事公益诉讼的规定，是一种授权性规范，同时也包含了相应的职责性要求。

从实践的角度来讲，公益诉讼作为从传统民事诉讼衍生出的一种诉讼类别，具有社会影响广、专业性强、办理难度大等特点，即使对于检察机关来说，也是一个很大的挑战。依照司法流程，检察机关在履行职责中发现公益损害的线索之后，需要调查掌握违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况，并履行诉前程序，确认没有其他适格主体或其他适格主体不起诉的情况下，才会向法院提出诉讼。检察机关履行诉前程序时的证据标准，应该是已经达到或者说基本上达到了起诉的标准，故在确定没有其他适格主体起诉时，检察机关可以很快地向法院提起诉讼。从本质上来讲，诉前程序是检察机关提起民事公益诉讼的一种前置性安排，履行诉前程序表明检察机关已经有起诉的相关意愿和准备，只要法定的条件成立，必然要提起诉讼。因此，检察机关履行诉前程序与提起诉讼本应无缝对接，除了因客观条件出现变化不再适宜提起公益诉讼的情形，不能也不应当出现履行了诉前程序而不起诉的情况。

注  释：

〔1〕汤维建：《检察机关提起公益诉讼试点相关问题解析》，《中国党政干部论坛》2015年第8期。

〔2〕 李艳芳、吴凯杰：《论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位——兼评最高人民检察院<检察机关提起公益诉讼改革试点方案>》，《中国人民大学学报》2016年第2期。

〔3〕《最高检：试点地区督促其他适格主体提起诉讼35件》，新华网，

http://news.xinhuanet.com/legal/2017-06/30/c_129644622.htm,最后访问日期：2017年8月4日。

〔4〕刘艺：《检察公益诉讼的司法实践与理论探讨》，《国家检察官学院学报》2017年第2期。