张雪樵谈如何完善检察公益诉讼法律体系

公益诉讼是近年来社会各界都比较关注的问题。与侧重私益保护的传统诉讼相比，公益诉讼最鲜明的特征是提起公益诉讼的主体与违法侵权行为并无直接利害关系，其起诉出发点，在于维护公共利益、法律尊严、公平正义。因此公益诉讼被称为一项饱含道德情怀、寄寓高尚目标的司法制度创造。

1997年10月,河南省方城县检察院以原告身份，代表国家起诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失，得到了方城县法院的支持，开检察机关提起公益诉讼的先河。此后，又有多地检察机关围绕环境污染、食品安全和消费者权益等公共领域纷纷试水公益诉讼。然而由于法律缺失，公益诉讼陷入踯躅不前的境地。

党的十八届四中全会作出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的决定，按下了公益诉讼制度探索的“快进键”。2017年6月，检察机关提起公益诉讼明确写入新修订的民事诉讼法和行政诉讼法，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。以此为起点，经过全覆盖、多样化的试点探索，法检两院交上了满意的答卷，充分校验了制度设计的可行性，探索出了一条司法保护公益的中国道路。

令人振奋的是，在建党百年和人民检察制度创立90周年的历史性时刻，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法。

在习近平法治思想的指引下，审判机关和检察机关必将勇担当善作为，推动公益诉讼这项年轻的制度不断前进，继续为世界贡献公益诉讼的中国智慧和中国方案。

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的一项重大部署。在以习近平同志为核心的党中央领导下，检察公益诉讼制度从顶层设计到实践落地，从局部试点到全面推开、健康发展，形成了公益司法保护的“中国方案”，受到了广泛关注与大力认同。

如今，检察公益诉讼全面实施四年多来，检察机关无论是办案的数量规模，还是质量效果和社会认同等方面，都取得了可喜的成就。与此同时，我们需要看到，公益诉讼制度在中国还“正年轻”，还需要进一步发展完善。在司法实践中，也存在制度和理论供给还不十分充分的问题。面对这样一份没有答案的考卷，更需要在司法实践中破题解答。

为此，本社记者专访了最高人民检察院副检察长张雪樵，请他谈谈公益诉讼“中国方案”如何落地生根、开花结果，以及如何面对现实问题，让公益诉讼中国方案大展身手，更有用武之地。

记者：2017年7月1日，依据全国人大常委会作出的修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定，我国全面实施检察机关提起公益诉讼制度。如今，公益诉讼检察全面实施已经四年有余，检察机关都做了哪些重点工作？取得了哪些成绩？

张雪樵：2017年，检察机关提起公益诉讼制度正式建立，作为一项新制度，彼时工作中还存在一些突出问题，与新时代党中央的要求和人民群众的期盼仍然存在不小差距，比如法律依据不足、办案领域窄、队伍能力不适应、发展不平衡不充分、机制建设不足、效果发挥不够等等。

如今，全面实施检察机关提起公益诉讼制度以来，过去四年多的时间，全国检察机关坚持问题导向，对前期工作中存在的问题进行了重点突破。

一是推动公益诉讼相关立法，法律依据更充分。法律层面，人民检察院组织法、检察官法明确公益诉讼职责，英雄烈士保护法、未成年人保护法、军人地位和权益保障法、安全生产法新增履职领域；2019年1月，最高人民检察院印发《关于争取省级人大常委会支持推动检察公益诉讼制度专项决议的通知》，目前，全国已有25个省级人大常委会出台了加强公益诉讼检察工作的专项决定。司法解释层面，会同最高人民法院制定颁布《检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，制定颁布《人民检察院公益诉讼办案规则》，对检察机关诉讼地位、审判程序、诉讼权利义务等作出规定，夯实了检察公益诉讼制度的基础。

二是领域更加拓展。检察机关认真贯彻落实党的十九届四中全会关于“拓展公益诉讼案件范围”的会议精神，指导各地加大新领域探索力度同时，加强对新领域案件办理的规范，制定下发《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》，在安全生产、无障碍环境建设、扶贫赡养、国防军事、文物和文化遗产保护、网络空间治理等人民群众普遍关注领域进一步深化探索，办理了大量典型案件，取得显著成效。

三是队伍建设更有力。健全机构体系，2018年7月中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过设立最高人民检察院公益诉讼检察厅，同年12月第八检察厅（公益诉讼检察厅）正式成立，地方各级检察机关也陆续建立公益诉讼专门办案机构或办案组。坚持政治引领，推进党建与业务深度融合，全国四级公益诉讼部门、条线3000多个基层党组织共同开展“党的生日话职责——我与公益诉讼检察成长”主题党日活动。创新培训方式，总结推广“培训+办案+研究”实战培训经验，着力打造突破培训办案研究三者界限、更直接服务于技能提升的高层次培训新业态。

四是办案更多更均衡。地域全覆盖，2018年11月全国基层检察院全部消灭立案空白和诉前程序办案空白，实现了公益诉讼办案的“全覆盖”。领域更均衡，2020年，生态环境和资源保护领域案件稳中有升，新领域案件大幅上升，加大食品药品安全领域公益诉讼的办案力度，各领域办案更加均衡。类型更均衡，2020年全国检察机关立案办理公益诉讼案件151260件，其中，民事公益诉讼1.4万件，行政公益诉讼13.7万件，同比分别上升1倍和14.4%。

记者：党的十九届四中全会决定提出“拓展公益诉讼案件范围”“完善生态环境公益诉讼制度”重要改革举措。作为贯彻落实十九届四中全会精神的重要举措，最高检将探索扩展新领域案件的原则由“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。为此，检察院都做了哪些工作？

张雪樵：2017年修改民诉法、行政诉讼法，赋予了检察机关是在四个领域内可以办理公益诉讼案件。比较突出的就是生态环境破坏和自然资源保护，第二是食品、药品安全领域，第三是国有财产保护领域和第四是国有土地出让领域这四个领域。随着公益诉讼制度的推进，检察机关认真贯彻落实党的十九届四中全会关于“拓展公益诉讼案件范围”的会议精神，将“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，在人民群众普遍关注领域进一步深化探索，办理了大量典型案件。

一是突出办理全国人大及其常委会明确要求的新领域案件。二是积极办理地方人大明确要求的新领域案件。目前，全国已有25个省级人大常委会出台加强检察机关公益诉讼工作或法律监督工作的专项决定，其中绝大多数列明了拓展公益诉讼案件范围的相关内容。从各省专项决定的授权内容来看，公益诉讼新领域的受案范围主要涉及几个领域：一是公共安全（包括危化品管理、公共交通安全、铁路交通安全等安全生产领域，以及公共卫生安全、防灾减灾和应急救援等）；二是文物和文化遗产保护（含英烈纪念设施等）；三是个人信息安全（含互联网侵害公益等）；四是特殊群体保护（包括妇女儿童、老年人、残疾人权益保护等）；五是涉及国防军事公益保护；六是其他类，比如损害国家尊严或者民族情感、弘扬社会主义核心价值观、旅游消费、教育、就业、金融等。各级检察机关结合当地实际，注意办好有地方立法权的人大常委会通过地方立法、专项决定等明确支持探索的检察公益诉讼新领域案件。

三是稳妥探索中央文件要求研究探索的其他领域案件。目前主要包括：《国务院关于完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系切实保护消费者权益的意见》提出的“加强重点领域质量安全公益诉讼工作”；最高检、全国妇联《关于建立共同推动保护妇女儿童权益工作合作机制的通知》提出的“针对国家机关、事业单位招聘工作中涉嫌就业性别歧视，相关组织、个人通过大众传播媒介或者其他方式贬低损害妇女人格等问题，检察机关可以发出检察建议，或者提起公益诉讼”；最高检、中央军委政法委员会《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》提出的“积极稳妥探索办理在国防动员、国防教育、国防资产、军事行动、军队形象声誉、军人地位和权益保护等方面的公益诉讼案件”；《2020年推动长江经济带发展工作要点》提出的“探索开展危化、尾矿、交通等安全生产领域公益诉讼检察工作”。

四是参照指导性案例、借鉴典型案例办理同类新领域案件。最高检根据年度公益诉讼检察工作要点，顺应公益保护形势发展需要，适时分批分类发布新领域指导性案例和典型案例。重点发布文物和文化遗产保护、网络侵害（个人信息保护）等新领域典型案例，指导全国检察机关参照办理同类新领域案件。

记者：在目前的法律框架下，如何最大程度发挥检察公益诉讼的作用？

张雪樵：检察公益诉讼是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，要最大程度发挥检察公益诉讼的作用，就要立足国情、立足实际。

一是坚持党的领导。公益诉讼检察制度的探索、确立和发展历程，都体现了党的领导。要坚持把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”体现和落实到公益诉讼办案全过程。坚持讲政治与抓业务有机统一，深入学习贯彻习近平总书记关于公益诉讼检察工作的重要指示精神，深刻认识落实好公益诉讼检察制度的重大意义，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，努力提供更精准、优质的公益诉讼检察产品，在推进国家治理体系和治理能力现代化中更好发挥检察职能作用。

二是以人民为中心。公共利益是最广大人民群众的利益，公益诉讼归根结底是为了保护广大人民群众的利益。人民群众也是公益诉讼的参与者、监督者和推动者，在线索提供、案件办理、问题整改等各个环节，都发挥着积极作用。为了人民，代表人民，依靠人民，公益诉讼才更有“用武之地”。

三是坚持法律监督的宪法定位，依法行使检察权。公益诉讼是检察机关的法定职责，公益诉讼检察权的行使必须严格遵守宪法法律的规定。检察机关提起公益诉讼政治性、政策性、法律性都很强，既要敢于监督、善于监督，又要依法监督、规范监督。

四是遵循相关诉讼制度的基本原则。一方面作为诉讼法确立的一种新的诉讼类型应当遵循诉讼制度的基本原则，主要是行政诉讼和民事诉讼的基本原则；另一方面还应当遵循公益诉讼特殊规定，更好发挥特殊制度设计的作用。

记者：检察机关提起公益诉讼制度开展到现在，一方面验证了检察机关提起公益诉讼的必要性与优势，另一方面也反映出检察机关提起公益诉讼面临的困境。从立法的角度来说，目前的公益诉讼立法是否能适应检察机关的公益诉讼实践？存在哪些有待解决的问题？

张雪樵：检察公益诉讼试点及全面开展以来，我们一直坚持依法推进，不断推进完善制度规范，形成了从法律、法规到司法解释、规范性文件等多层级、全方位、立体化的规范体系。比如，民事诉讼法、行政诉讼法从基本法律的层面创立检察公益诉讼制度，人民检察院组织法、检察官法明确将公益诉讼作为检察职责范围，英烈保护法、未成年人保护法从单行法律的层面规定了特定领域的检察公益诉讼制度，“两高”联合出台检察公益诉讼司法解释，各级检察机关和政府部门、监察机关、法院等加强协作出台了大量规范性文件对检察公益诉讼进行规范。这些立法实践，为检察公益诉讼制度的完善发展提供了强有力的支持。

然而，也应当看到，现有的公益诉讼立法也存在诸多问题。公益诉讼立法供给不足，远不适应检察机关的公益诉讼实践。一是受案范围过窄。新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境以及美好幸福生活提出了新需求，公民民事权利的实现往往与公益的保护叠加、融合在一起，但目前法律赋权的检察公益诉讼受案范围过窄，束缚了这项具有治理现代化优势的“中国方案”的“用武之地”，无法对人民群众反映强烈的公益问题发挥治理作用。

二是调查依据不足。检察机关的调查取证程序几乎处于立法空白状态，没有调查权带来的取证难，是导致民事公益诉讼案件多年在低位徘徊的直接原因。行政公益诉讼也存在相应问题，譬如，检察机关不能向金融机构查询资金往来，以致影响了国有财产保护领域行政公益诉讼的办理等。

三是多元类公益诉讼之间关系不顺。在民事公益诉讼中，法律规定的国家机关、社会组织、检察机关三类主体在顺位衔接以及支持协作上的问题在实践中表现突出，需要进一步科学规制。

四是处理特殊问题于法无据。公益诉讼的许多程序和实体问题具有特殊性，难以适用普通的诉讼法。上述问题都限制了公益诉讼质效的发挥，通过在单行法规中增加公益诉讼条款，以及对检察公益诉讼制度进行系统性完善的立法任务日显迫切。

记者：那么，请您进一步谈谈如何推动建立完善公益诉讼相关法律制度，从而为民事和行政检察公益诉讼提供强力的法治保障？

张雪樵：一是体系层次上更加完备。一个完善的法律体系需要由不同层次的规范有机组成，目前公益诉讼法律规范散见于一些单行法，规定的数量还不多，整体性、协调性还不强，应当形成诉讼基本法、单行法、司法解释、行政法规、地方性法规在立法权限内分别规范、相互协调的公益诉讼规范体系。

二是领域范围上更加全面。公益范围的界定无论在理论上还是实践中，都是一个难题，目前我们采取了列举加“等”的模式作为解决思路，但实践中还会存在一些领域难以界定或被遗漏，需要在实践探索的基础上不断丰富列举范围、不断明确共性特点。

三是程序设计上更加精细。诉讼从根本上说是一种程序，诉讼制度是由一系列程序设计组成的。当前，两个诉讼法和“两高”联合或各自出台的司法解释已经基本上构建起了一套检察公益诉讼程序规则，下一步，要做好完善检察公益诉讼相关立法工作，涉及一些公益诉讼制度的基础和核心问题。

以民事公益诉讼诉权为例，在民事公益诉讼中，检察机关提起诉讼是其公共利益代表身份的体现，但检察机关不是唯一的公益代表，涉及与其他公益代表的顺位问题。比如，生态损害赔偿与公益诉讼的关系，已明确生态损害赔偿优先。民事公益诉讼还涉及检察机关与其他社会组织的关系，即社会组织是否应当享有优先诉权？公益诉讼保护的不是私益，针对受侵害的公益提起诉讼的权利是属于传统诉权，还是属于一种诉讼资格的配置？这都有待进一步研究。

从现有的实践探索看，检察机关提起公益诉讼与民事行政两大诉讼原有框架体系在制度性质和目标价值等诸多方面有着重大的差异，甚至可以说有本质的不同，因此急需构建专门的基本理论体系和制度规则框架，完善检察公益诉讼相关立法，让这项制度在维护国家利益和社会公共利益方面更好发挥作用。

记者：今年全国两会期间，部分全国人大代表提出了完善检察公益诉讼相关立法的建议，其中包括制定公益诉讼专门法。对此，您认为有必要制定公益诉讼专门法吗？

张雪樵：检察公益诉讼作为一项年轻的制度，面对着相关法律依据严重不足、相关规范还比较原则等问题。检察公益诉讼的制度实践也呈现出与传统诉讼制度的诸多不同特点，急需出台一部适应时代发展需要、契合公益诉讼属性的专门法律，以更好维护国家利益和社会公共利益。

近来年，越来越多的人大代表和政协委员就完善检察公益诉讼相关立法提出意见和建议，认为不宜将公益诉讼规定于一般的民事诉讼和行政诉讼法律中，建议制定公益诉讼专门法，就检察机关提起公益诉讼所涉及的核心问题进行系统性规定的建议。最高检高度重视代表委员的建议提案，于2020年7月与全国人大监司委就公益诉讼专门立法问题进行了沟通。

从立法技术层面考虑，单独制定公益诉讼法相较于在诉讼法中设立检察公益诉讼专章更可行易行，在条件成熟时，可以考虑单独制定检察公益诉讼法，作为实施人民检察院组织法、民事诉讼法、行政诉讼法的特别法。

记者：对于完善公益诉讼法律制度方面，请您谈谈对法学界和社会各界有哪些期待？

张雪樵：近年来学界围绕检察公益诉讼实践中的问题积极开展研究，为推动这项制度的长足健康发展贡献了重要力量。下一步，要做好完善检察公益诉讼相关立法工作，涉及一些公益诉讼制度的基础和核心问题，仍有赖于学界强有力的理论支撑。应该加强专题立法研究，积极争取中国法学会行政法学、民诉法学、立法学、环境法学等专业委员会的支持，结合办案实践积累和立法研究成果，集中、分类、精准推进公益诉讼立法研究，及时准确提出有说服力、可行性的立法研究意见及具体条文建议。

在具体的研究中，要注意研究对象对研究方法、研究立场的影响，检察公益诉讼制度是极具中国特色的制度设计，这就决定了检察公益诉讼研究的问题要从现实中来，用人民群众听得懂的语言，做人民群众需要的学问。这就要求我们研究公益诉讼：不拘泥于法言法语，将道德良知、公理民情等朴素正义融入法典正义、程序正义中，从而更好地让人民群众从每一个司法案件中感受到公平正义；不能脱离社会实际，而应立足我国国情，尤其需要充分汲取中华优秀传统文化精华，注重传承中华文化精神，把社会主义核心价值观融入具体条文中。

公益范围广泛，公益保护是一个系统工程，检察公益诉讼的健康发展离不开社会各界的关心和支持。几年来，社会各界对检察公益诉讼高度关注，在这个过程中，全社会公益保护的意识不断提升，为检察公益诉讼的开展营造了良好的氛围。检察机关将继续加大公益诉讼司法公开力度，通过公开听证、公益志愿者等方式，以更加开放的姿态向社会展现公益诉讼工作，希望社会各界进一步参与到公益保护中来，与检察机关携手并肩，共同促进我国公益保护取得更好效果。

记者：在当前的检察公益诉讼工作中，检察院正在推动哪些工作？有哪些新的探索和突破？

张雪樵：当前，检察公益诉讼工作主要从以下方面着力：一是立足服务中心大局，在保障经济社会高质量发展中发挥公益诉讼职能。持续服务保障长江经济带高质量发展，落实服务黄河流域生态保护和高质量发展举措，主动融入服务乡村振兴战略。

二是统筹推进疫情防控常态化和公益诉讼检察协调发展。各地检察机关围绕中央疫情防控常态化战略决策，认真找准着力点，务求监督实效。安徽省检察院印发《关于进一步发挥公益诉讼检察职能助力疫情防控工作的通知》。浙江省检察院聚焦源头防控，部署冷鲜禽食品安全专项监督行动。

三是紧盯公益损害突出问题，在保障人民群众美好生活中提升办案质效。深耕细作法定领域，着力解决人民群众急、难、愁、盼问题，突出办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，保持稳定食品药品安全领域办案规模增长，有重点办理国有财产保护和国有土地使用权出让领域案件，加强英烈权益保护领域公益诉讼办案力度。积极稳妥拓展新领域，主动将公益诉讼检察工作融入社会治理。全力抓好最高检省级检察院自办案件，提升办案整体影响力。

今年以来，最高检已直接立案自办案件6件，针对群众反映强烈的快递循环包装、视频技术垄断、平台企业“996”现象侵害劳动者权益以及南四湖流域生态环境损害等问题，积极开展监督，力争办出有影响力、彰显公益诉讼制度独特价值的案件。

四是以专项活动为引领，深入推进“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动，结合地域特色因地制宜开展公益诉讼检察“小专项”，同时以“回头看”巩固公益诉讼办案效果。

五是完善制度机制建设，抓好《人民检察院公益诉讼办案规则》的培训落实，形成办案全流程统一规范。深入推进跨区划公益保护机制建设，积极推动建立全国重要江河湖泊水功能区跨行政区划管辖协作机制。加强听证工作规范化建设，发布听证典型案例。持续深入推进办案一体化建设，积极开展全国公益诉讼检察指挥中心建设调研及论证。持续深化“河湖长+检察长”机制、军地检察机关等协作机制。积极拓宽公众参与渠道，推进公益诉讼志愿者平台在浙江、湖北等省的试点，积极发挥公益志愿者参与检察办案，为检察官提供专业咨询，提高办案结果的社会认可度。

记者：最后，请您谈谈检察公益诉讼工作未来的方向如何？

张雪樵：下一步，检察机关公益诉讼部门将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本指引，积极践行习近平法治思想，认真贯彻中央全面依法治国工作会议、中央政法工作会议部署，准确把握时代发展新形势、国家治理新要求和人民群众新期待，不断提升公益诉讼检察融入服务国家治理的制度效能。

坚持司法为民理念，结合“为群众办实事”实践活动，深入推进“公益诉讼守护美好生活”专项监督，增强人民群众幸福感、安全感、获得感。坚持“稳数量、调结构、提质效、拓领域”办案理念，紧盯党委政府难点、社会民生痛点，努力办理一批推动公益损害问题有效化解、社会管理漏洞有效封堵的典型案例。

总结公益诉讼检察“回头看”经验，持续开展好常态化“回头看”跟进监督，夯实办案质效，扎实公益诉讼检察监督成效。借助检答网、借调挂职、实地调研等手段，多措并举加大对下督导及业务培训及指导力度；持续深化公益诉讼制度探索和办案机制建设及公益诉讼制度探索。强化公共关系建设，努力争取党委、人大、政府更大的支持，着力打造公益保护共同体，努力推动公益诉讼检察工作向纵深高质量、高品质发展。