易小斌　孙森森：检察公益诉讼办案应强化调查思维

　　□公益诉讼检察的办案方式以调查为主，行使调查核实权侧重于调查，需要更加主动全面收集调取相关证据，为督促行政机关履职整改、提起诉讼奠定基础。

　　□构建符合检察公益诉讼特点的调查核实程序和保障体系，为检察人员自觉、依法、客观、全面调查取证提供制度规范。

　　调查核实是检察机关履行法律监督职能的重要手段，也是检察机关提起公益诉讼的前提和基础。检察公益诉讼制度全面实施四年多来，各级检察机关依法规范行使调查核实权，积极推动解决人员力量不足、专业知识短缺、调查取证配套制度不完善等问题，为检察公益诉讼深入开展提供有效保障。但实践中，检察公益诉讼办案还存在重审查、轻调查的现象，导致调查取证不全面、不深入、不细致，影响公益诉讼案件质量和效果。究其原因，办案思维方式的差异是不可忽视的重要因素。有必要强化检察公益诉讼调查思维，做到调查和审查并重，更加注重调查，促成办案方式转变，推动检察公益诉讼高质量发展。

　　一、牢固树立调查思维的必要性

　　根据人民检察院组织法第21条之规定，人民检察院在行使法律赋予的法律监督职权时，可以进行调查核实。调查核实权的行使范围不仅包括传统的刑事、民事、行政检察，还涵盖了新增的公益诉讼检察。由于“四大检察”性质特点不同，办案方式和调查核实模式也存在差异。刑事（司法人员渎职犯罪侦查案件除外）、民事、行政检察的办案方式以审查为主，行使调查核实权侧重于核实，主要是对已有的证据进行核查，以保障诉权实现和诉讼监督。公益诉讼检察的办案方式则以调查为主，行使调查核实权侧重于调查，需要更加主动全面收集调取相关证据，为督促行政机关履职整改、提起诉讼奠定基础。原因如下：

　　一是检察公益诉讼是各项检察工作中更带有主动性的职能。传统的民事诉讼、行政诉讼实质都是私益诉讼，证据一般由利害关系人掌握。但公益诉讼系客观诉讼，检察机关一般不直接掌握证据，相关证据往往掌握在潜在的被告、证人手中。因此，检察机关办理公益诉讼案件，从发现、核实公益受损线索，到查明案情、认定事实，再到制发检察建议（诉前公告）、提起诉讼，都没有现成的证据材料可用，需要主动调查取证。即便是既有的行政执法卷宗材料，也需要检察机关主动查找，依法调阅、复制。二是检察公益诉讼涉及的领域广，具有案情复杂、专业性强等特点。检察公益诉讼涵盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈保护、未成年人保护等领域。近期，法律还授权检察机关在安全生产、军人权益保护领域提起公益诉讼。这些领域涉及的问题复杂，也具有很强的专业技术性，查明案件事实的难度大。特别是生态环境和资源保护领域公益诉讼案件中，由于环境污染本身成因复杂、潜伏周期长，有的还随着时间推移不断扩散，兼具跨区域特点，要查明排污行为和公益受损的因果关系，以及环境受损的程度，调查取证难度更高。三是检察机关提起公益诉讼，承担了高于普通民事、行政诉讼原告的证明责任。目前，行政诉讼和生态环境损害赔偿诉讼，都是采用举证责任倒置的原则，即被告负有举证责任。检察公益诉讼本质是检察机关以诉的形式履行法律监督职责，并不意味着检察机关基于法律监督地位，就应当承担更大的举证责任。但根据“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，检察机关提起行政公益诉讼，应当提交被告违法行使职权或者不作为，致使国家或社会公益受到侵害的证明材料；提起民事公益诉讼时，应当提交被告行为已经损害社会公益的初步证明材料。这意味着检察机关要证明被告行为与公益受损之间的因果关系，客观上改变了举证责任倒置规则，提高了检察机关举证责任。

　　思想是行动的先导，秉持何种办案思维就会采取什么样的办案方式，不同的办案方式直接影响了办案质效。当前，检察公益诉讼已经由开局起步的办案规模快速增长阶段，进入办案质效高质量发展阶段。《“十四五”时期检察工作发展规划》明确要求“突出解决重点领域损害公益问题”“最高检、省级院每年要直接办理有重大影响性公益诉讼案件”。这要求我们进一步强化调查思维，更加依法、主动、客观、全面调查收集证据，努力把工作做得更实、更规范、更富有成效。

　　二、调查思维不足的表现及原因

　　检察公益诉讼调查是一个从无到有的过程，特别强调办案的亲历性，要求检察人员亲自调查收集证据。但实践中，有的检察人员主动调查取证意识不强，习惯于被动核实证据材料，导致出现以下现象。一是排查线索浮于面上，系统性、源头性公益受损问题发掘不够。有的等线索上门，初步调查核实不深入，立案把关不严，导致同质化、浅层监督的小案件居多，推动系统治理的典型示范案件、硬骨头案件占比少。二是调查取证不全面、不规范，影响案件质效。调查取证过于简单，对行政机关职责权限、违法事实、公益损害情况等调查不全面，未能形成完整的证明体系。取证程序不规范，比如，有的书证复印件未注明提取人员、时间和来源。三是注重与行政机关沟通协调，忽视了检察公益诉讼的司法属性和监督属性。有的靠沟通、协调推动解决受损公益问题，而基于充分调查取证，督促行政机关履职整改的办案特点淡化，影响法律监督的严肃性和权威性。四是诉讼结构不合理，刑事附带民事公益诉讼占主位。2020年，全国检察机关共提起公益诉讼8000余件，其中行政公益诉讼800余件，民事公益诉讼900余件，刑事附带民事公益诉讼6000余件。

　　检察公益诉讼办案之所以会存在调查思维不足的问题，原因有多方面。一是公益诉讼制度是通过修订民事诉讼法和行政诉讼法建立的，借用了私益诉讼既有制度框架，符合公益诉讼规律、特点的程序制度体系尚未完全建立。办案方式和思维受到私益诉讼的影响，还无法像办理司法人员渎职犯罪侦查案件一样，把调查核实贯穿到办案全过程、各环节。二是绝大多数基层公益诉讼检察部门与民事、行政检察部门混编为一个部门，配备的办案力量也多数是原民事、行政检察部门的人员。民事、行政检察办案主要围绕生效裁判内容、审判程序、执行活动等，审查相关证据，判断裁判文书是否存在错误、审判程序是否违法。办案过程中，只有必要时才行使调查核实权，且侧重于“核实”，而非“调查”。检察人员办案从审查思维转变为调查思维，需要时间和过程。三是基层公益诉讼人员力量薄弱，专业素养和调查取证能力有待加强。目前90%以上的检察公益诉讼案件由基层检察院办理，但绝大部分基层院的公益诉讼部门都没有单设，能够专职从事公益诉讼的检察官很少。同时，一些检察人员司法理念跟不上，专业知识储备不足，调查取证意识和能力偏弱，难以适应公益诉讼全流程、专业化办案要求。

　　三、强化调查思维的实现路径

　　证据是诉讼的核心，每一件公益诉讼案件事实都要靠扎实的证据来支撑，全面、充分的调查核实工作是获取扎实证据的基础。要强化检察公益诉讼办案的调查思维，破除当前存在的重审查、轻调查倾向，提高公益诉讼质效，彰显法治权威。

　　一是构建符合检察公益诉讼特点的调查核实程序和保障体系，为检察人员自觉、依法、客观、全面调查取证提供制度规范。近期出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》对调查取证的方法、程序、范围和保障等作出较为系统的规定，为检察公益诉讼调查取证提供了规范指引。但同时也面临立法层级低、调查取证保障仍显不足等问题。有必要继续推动公益诉讼专门立法，从法律层面构建更为完善的检察公益诉讼调查取证权运行体系。比如，检察公益诉讼调查核实权应当符合检察机关法律监督主体身份和适应公益诉讼的特征和任务，既不能沿用行使刑事诉讼的强制侦查权，也不能等同于当事人的取证权。可以考虑设置间接强制性措施，比如若被调查主体拒绝配合和协助的，将面临罚款、拘留等制裁，确保相关主体自觉配合调查取证。

　　二是深化检察公益诉讼办案实践经验总结，及时固化为工作规范，为检察人员自觉、依法、客观、全面调查取证提供科学指引。要使调查取证富有成效，必须遵守调查取证规律和规则，正确使用调查方法。自检察公益诉讼全面推开以来，各地检察机关发挥首创精神，在调查取证方面形成了不少好的经验和做法。有必要从系统角度进行总结提炼，针对一些重点领域案件，制定类案证据指引。比如，江苏省检察院印发《英雄烈士保护领域民事公益诉讼办案指引》，对调查核实的重点问题、证据收集的类型范围等作出规定。总结各地一体化办案的经验，统筹推进检察公益诉讼指挥中心建设，协调督促完成好重大案件的调查取证任务。比如，最高检在办理万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案过程中，由专案组统一管理案件线索、统一调配人员力量，统一把握办案程序和标准，调动三省（区）检察机关优势兵力，规范高效完成主案和派生案件的调查取证工作。

　　三是加强调查意识和素能培养，为检察人员自觉、依法、客观、全面调查取证提供专业能力支撑。加大公益诉讼专项培训力度、提高覆盖面，定期组织业务专家巡讲，培养一批善于调查取证的业务骨干。加大与行政机关互派业务骨干交流挂职力度，联合开展调研、培训等活动，着力解决专业知识不足等问题。特别要注重开展调查取证实战培训，教育引导检察人员牢固树立调查思维，提高公益诉讼调查取证能力水平。

　　四是拥抱科技革命和数据浪潮，转换调查核实思维范式，为检察人员自觉、依法、客观、全面调查取证提供科技助力。检察公益诉讼案件的复杂性和专业性，决定其调查取证不能沿袭传统的思维范式和工作模式，需要更加注重现代科技手段的运用。近年来，各级检察机关积极探索将大数据应用平台、无人机航拍、卫星遥感、快速检测设备、执法记录仪等运用到公益诉讼办案中，有效保障了调查取证质量和效率。最高检还积极推动快速检测实验室建设，联合中科院建立公益诉讼（生态环境）司法鉴定联合实验室，专门建立全国公益诉讼技术专家库。下一步，有必要引导检察人员强化借助现代科技调查取证的思维范式，提高科技应用的广度和深度；完善检察技术人员参加公益诉讼办案机制，探索公益诉讼、检察技术人员联合成立办案组，构建公益诉讼、检察技术部门协同办案新模式，打造司法和科技深度融合的典范。

　　（作者单位：最高人民检察院第八检察厅）