王天颖 马静:公益诉讼听证工作的实践与思考

□听证这一创新模式，可以为各相关方提供一个充分的沟通交流平台，听取行政机关、违法行为人、人民监督员和专家学者等的意见，了解各方诉求，凝聚共识，合力解决受损公益难题，最终实现双赢多赢共赢。

□基于公益诉讼检察不同于其他传统检察职能的新特点，公益诉讼听证既有检察听证的一般特征，也有其自身特点。

2020年10月20日，最高检发布《人民检察院审查案件听证工作规定》（下称《听证工作规定》），进一步推动检察听证工作规范化、科学化发展。最高检第八检察厅也于同年10月29日印发《关于做好公益诉讼案件办理中开展听证工作的通知》，指导地方积极稳妥开展公益诉讼办案听证工作，并派员赴地方实地指导。

公益诉讼听证得到了地方人大的支持。吉林、浙江、广东、海南4个省省级人大常委会出台的加强检察公益诉讼工作的专项决定中明确规定检察机关可以通过听证的方式听取行政机关和各方意见，督促行政机关依法履职纠错。基于公益诉讼检察不同于其他传统检察职能的新特点，公益诉讼听证既有检察听证的一般特征，也有其自身特点。准确把握公益诉讼听证功能定位，明确公益诉讼听证的适用条件、情形和原则，对于提升公益诉讼办案质效有重要作用。

一、公益诉讼听证的功能定位

与其他检察业务相比，公益诉讼检察工作有其自身独特程序特点，涵盖了线索发现、调查取证、诉前程序、起诉审查、提起诉讼、出席法庭等各个环节，涉及办案的全流程。在公益诉讼案件办理过程中开展听证工作，具有十分重要的意义，也有其独特的功能定位。

一是高效便捷的调查手段。听证有利于全面、准确了解公益诉讼案情和收集证据。公益诉讼检察部门开展调查取证，可以采取查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料，询问违法行为人、证人，收集书证、物证、视听资料、电子证据，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计等多种调查方式。若仅仅只是“单打独斗”，没有行政机关和各方当事人的积极配合与参与，势必耗费较多的人力成本和时间成本。通过公益诉讼听证，可以高效收集、调取行政执法卷宗材料、物证、书证等，获取充分扎实的证据，进而理清案件事实，并为检察机关明确下一步的工作重点和方向。在此基础上，检察机关方能“对症下药”，提高后续检察建议的针对性和实效性。

二是科学客观的评估手段。听证有利于科学判断行政机关是否履职到位，破解治理难题。生态环境和资源保护、食品药品安全等公益诉讼重点领域，工作的专业性较强，有关技术知识复杂，认定行政机关制定的整改方案是否科学可行、整改效果是否实现并非易事。检察机关可以邀请专业的鉴定机构或相关业务专家学者参与公益诉讼听证，对行政机关的整改落实措施是否适当、整改修复效果是否实现予以评估，充分借助“外脑”实现对行政机关是否依法全面履职的科学认定，增强评估的科学性和客观性。

三是提升公益诉讼检察公信力和影响力的有力途径。公益诉讼是督促之诉、协同之诉，涉及公益侵害主体、行政监管主体（很多情况下是多个行政主体），受害群体众多，有时还会涉及行政机关先前的处理决定等。不同主体的诉求不同，法律关系复杂。通过面对面的公开听证，既有助于呈现客观事实和问题，促进检察机关规范办案，提高司法公信力；也能充分保障人民群众的知情权、参与权和监督权，促进公众了解公益的损害性和公益诉讼的必要性，提高检察公益诉讼制度的知晓度和影响力，促进在全社会形成公益保护的共识和合力。

为方便人民群众对检察听证工作的参与、支持和监督，最高检一级部署、四级检察机关共同使用的中国检察听证网已于2020年5月正式进入试运行阶段，并于6月9日完成了首播。通过探索直播听证，将公益诉讼听证全过程从“线下”放到公众面前，进一步用可触、可感、可信的方式增强人民群众对公平正义的获得感，实现让受损公益得到有效维护、让被监督机关心服口服、让人民群众真正满意的良好效果。

二、公益诉讼听证的具体适用

检察听证有着不同于圆桌会议、调解或者磋商程序的司法性。《听证工作规定》第十五条详细列明了听证会进行的一般步骤程序，但尚未明确公益诉讼听证可以在哪些环节进行。公益诉讼检察作为一项实践先行的非传统职能，亟须健全完善相关制度设计。结合公益诉讼办案实践，公益诉讼听证制度在设计上要把握好公益诉讼的主要办案环节，将听证工作融入其中。

一是在调查核实中运用听证。证据是办案之本。组织公益诉讼听证是公益诉讼检察部门行使调查核实权的重要方式。通过邀请各方主体参与公益诉讼听证，有利于全面、准确了解公益诉讼案情和收集证据。比如，陕西省勉县检察院在办理辖区内多个行政机关对部分畜禽养殖户随意处置畜禽粪污、尸体等固体废物未依法履行监管职责案时，为进一步调查核实案件事实，组织开展听证调查，进一步查明了畜禽养殖户的不规范经营情况，厘清了涉案行政机关的具体职责、权责范围，明确相关职能部门怠于履职的事实。会后，检察机关根据案件事实情况，结合各方当事人以及听证员的意见，形成检察建议向当事人宣告送达。

二是诉前程序中运用听证。听证这一创新模式，可以为各相关方提供一个充分的沟通交流平台，听取行政机关、违法行为人、人民监督员和专家学者等的意见，了解各方诉求，凝聚共识，合力解决受损公益难题，最终实现双赢多赢共赢。以检察机关办理环境民事公益诉讼为例，检察机关可以启动民事公益诉讼诉前听证程序，邀请生态环境部门、违法行为人作为听证会参与人暨磋商主体，在经过听证程序确认违法事实、赔偿意愿、修复方案后，即可进入生态环境损害赔偿磋商程序，促成赔偿权利人与赔偿义务人达成赔偿协议，及时开展环境修复。检察机关通过听证方式同行政机关加强协作配合，积极支持、推动行政机关同违法行为人启动生态环境损害赔偿磋商，既实现环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的有效衔接，以较少的司法投入获得更好的社会效果，也为多元矛盾纠纷化解机制提供有益尝试。

三是跟进监督中运用听证。检察机关制发检察建议不能一发了之，而应持续关注、跟进行政机关的整改治理情况。公益诉讼法定领域和新领域的涉案类型丰富、专业性强，涉及多个行政监管主体时往往存在权责不清、职能交叉等情形，给整改修复带来现实困难或造成一定阻力。检察机关及时组织公益诉讼听证，便于集思广益，厘清各行政主体的监管职责，形成更加科学合理的整改方案，消除行政机关的抵触情绪，进而从根本上解决问题。比如，在郑州铁路运输检察分院办理的一起黄河流域生态环境和资源保护行政公益诉讼案中，检察机关向某市政府制发检察建议，建议其依法履职，对问题进行彻底整治并修复生态。收到检察建议后，该市政府采取措施，积极履职，但由于历史遗留问题复杂，两地政府对问题整治责任认领有较大分歧，整治难度大。为此，河南省检察院及时组织召开公开听证会。经过听证，既认可了行政机关的履职行为，又解决了行政机关之间的整治责任划分难题，进一步完善了整治方案。

四是结案前运用听证。检察机关运用听证程序判断行政机关是否依法全面履职，决定诉与不诉，是一个重要办案环节。要考查诉的可能性，是否符合撤回起诉条件，提起诉讼是否有阻力等，这个环节中听证的运用十分必要。2020年12月24日，最高检副检察长张雪樵在贵阳亲自主持了最高检直接立案办理的万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案的听证会，除行政机关代表外，听证会还邀请了全国人大代表、相关专家学者、沿岸群众代表等对办理万峰湖专案、推进整治非法网箱养殖污染等办案工作成效进行检验，结案与否，让人民群众说了算。

三、公益诉讼听证的其他注意事项

在不同办案环节启动公益诉讼听证程序各有其特殊性，但依然要把握好一些共性的基本原则：一是选好听证案件。公益诉讼听证作为检察机关的一种办案方式，是要解决实际问题的，绝不能为了“凑数”“走过场”而听证。因此，在听证案件的选择上，应将涉及人民群众切身利益、群众反映强烈、涉及多个监管部门的公益诉讼案件作为听证重点，发挥听证职能，提升公益诉讼办案实效。二是选好听证员。选任相关领域具备专业知识的“专家外脑”参与听证，有助于帮助检察机关查清相关专业问题，提高审查处理决定的科学性，以专业力量提升检察公信力。尤其是涉及环境资源、食品药品安全、财税审计、网络信息、文物保护等方面专门性问题的，应当邀请有专门知识的人参加听证。三是严格按照听证程序组织听证，依法作出听证决定。检察机关召开公益诉讼听证会，不应以制发检察建议或提起诉讼为目的，而要在充分听取各方意见后，根据已经查明的事实、证据和有关法律规定，结合听证评议意见，依法提出检察建议、提起公益诉讼、启动跟进监督、作出终结审查决定等。四是注重宣传引导。检察机关应及时做好公益诉讼听证的宣传工作，充分利用电视、报刊、网站、“两微一端”等多元化媒体平台，让听证这一办案形式被更多公众知晓，争取广大人民群众和社会各界对公益诉讼工作的了解和支持，积极营造良好的舆论氛围。如浙江省苍南县检察院召开的英烈纪念设施公益诉讼听证会，以抗日英烈的光荣事迹为引，在推动解决英烈纪念设施保护问题的同时，还将检察机关的法律监督职能与党史学习教育相结合，让英烈纪念设施成为党史学习教育的生动教材。总之，检察机关组织公益诉讼听证，对于《听证工作规定》中的未尽事宜，应根据检察公益诉讼特点和个案具体情况积极稳妥探索创新，逐步完善听证流程和相关环节设计。

（作者单位：最高人民检察院、上海铁路运输检察院）