王春业 强珺婕：行政公益诉讼诉前程序司法化制度设计

关于司法的含义，从形式上讲，司法是司法机关根据法定程序依职权适用法律的活动。从本质上讲，司法是在当事人之间，就有关具体事件发生纠纷的场合，以当事人提起争讼为前提，基于独立之法院的统治权，藉由一定之争讼程序，为解决纠纷，判断什么是法，保障法的正确适用。而司法化，相对于行政化而言，是指推动司法性工作方式发展并以其取代行政性工作方式。诉前程序的司法化具有以下积极作用。

当前，诉前程序主要存在以下不足：一是内容单一。由于立法及司法解释的规定并不明确，诉前程序往往被简单地理解为向行政机关发出检察建议，而忽略了其他方式内容。二是操作不规范。具体表现为：部分检察建议内容缺乏说服力，且诉前程序相关环节不规范等。三是是否为独立程序没有得到法律确定。无论是行政诉讼法还是相关司法解释，都已经明确将诉前程序作为行政公益诉讼提起的必经程序、前置程序。然而，对诉前程序是否为独立程序，仍存在不同看法。诉前程序多被视为诉讼的辅助程序。对此，有必要通过司法化进一步拓展和优化诉前程序内容，丰富诉前程序内涵，健全诉前程序相关规则，形成一套更为完善的诉前程序制度体系，真正确立诉前程序独立的法律地位，实现诉前程序作用的最大化。

诉前程序基本为检察机关单方程序结构，这种结构难以充分查清案件事实，且耗费大量的人力物力财力。而诉前程序的司法化就是构建一个三方程序结构，检察机关在充分听取各方意见，尤其是行政机关对自己是否存在违法行政或不作为情形进行意见表达的基础上，对案情作出客观的判断和决定，并据此发出检察建议。同时，将检察建议的内容是否得到落实作为提起行政公益诉讼的重要依据。

诉前程序是诉讼程序的前置程序，诉前程序实施的效果如何，直接关系到诉讼程序的质量。在诉前程序中，应对相关事实证据予以收集，以判断行政机关是否违法或不作为。在提起行政公益诉讼时，除了要向法院提交行政公益诉讼起诉书外，还要提交被告违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的证明材料。诉前程序司法化是运用司法手段审查诉前程序的事实法律问题，将本该在诉讼程序进行的部分活动前置到诉前程序中。如果在诉前阶段就按照司法程序查清相关事实和证据，过滤掉那些无需提起行政公益诉讼的案件，可以更好地保障行政公益诉讼的质量，实现诉前程序与诉讼程序的有机衔接。

检察机关是我国的法律监督机关，代表国家行使检察权。从广义上看，检察机关与法院同属我国的司法机关，但与法院相比，检察机关仍存在行政化色彩。正如有学者提出，检察机关生于司法，却无往不在行政之中。

首先，在体制方面，法院上下级之间是监督与被监督的关系，上级法院监督下级法院的审判工作。而在检察系统中，检察机关上下级之间是领导与被领导的关系，具有行政性特征，具体表现为：在上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从的领导关系；各地和各级检察机关之间具有职能协助的义务；检察官之间和检察机关之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系。

其次，在办案流程方面，法官办案具有较强的独立性，而检察官办案仍然具有一定的行政化色彩。在行政公益诉讼试点期间，最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》都规定地方各级检察机关拟决定向法院提起公益诉讼的，应当层报最高人民检察院审查批准。行政公益诉讼制度正式实施后，这种审批的痕迹仍一定程度存在。此外，案件需要经过集体讨论。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十六条规定，办理行政公益诉讼案件应当经集体讨论。集体讨论形成的处理意见，由公益诉讼检察部门报检察长批准。检察长认为必要的，可以提请检察委员会讨论决定。

在诉讼程序中，法官居中裁判，诉讼双方当事人在法官的主持下举证、质证、认证。而诉前程序从程序构造本身出发，缺少中立角色，仅有检察机关与行政机关两方主体，不具有真正意义上的当事人双方两造对抗以及中立机构居中决定的诉讼构造。此外，检察机关与行政机关在诉前程序中也不具有对抗性。检察机关在诉前程序中主要行使检察监督权，以发出检察建议的柔性方式督促行政机关自我纠错。出于对行政权的尊重，检察机关在诉前程序中主要处于补位状态。而在检察建议未达到良好效果时，检察机关进而向法院提起行政公益诉讼。在诉讼阶段，由诉前程序中存在的双方主体演变成检察机关、行政机关与法院三方主体。与诉前程序中检察机关以行使检察监督权为主不同，检察机关在诉讼程序中具有起诉和诉讼监督职能，其地位与刑事诉讼中的“公诉人”类似。检察机关以维护国家公共利益为职责，与违法行使职权的行政机关存在利益冲突，法院作为审判机关与争议的案件事实不存在任何关联，客观中立地进行审判，形成了诉讼三角结构。因此，诉前程序本身缺乏诉讼程序构造模式，也给诉前程序司法化带来了一定困境。

1.明确检察机关相对中立的法律地位。行政公益诉讼的目的是保护国家和社会公共利益，检察机关作为一方主体有主动履行法定职责的义务，但并不是说检察机关就不能中立。相反，在查清行政机关是否违法行政或不作为问题上，只有保持相对中立才能以理性的态度真正查清事实。如果不具备中立性，就会带有偏见，有先入为主的可能，违反自己不能做自己法官的公正程序要求。换言之，检察机关在诉前程序中，要持明确的保护国家利益和社会公共利益的立场，但在具体查明行政机关是否有违法行政或不作为行为时，则要从客观公正的角度进行调查取证，并以中立的立场作出是否提起行政公益诉讼的决定；对是否需要提起行政公益诉讼，应根据案件的具体情况进行客观分析，以体现司法的中立性。

检察机关的中立地位还表现在案件的来源上，对案件的发现，既可以是在履行职责中发现，更要敞开公民、法人和其他组织对行政违法行为或不作为进行举报的大门。任何人只要发现了行政机关有违法或不作为的行为，就可以向检察机关举报、控告，检察机关在此基础上进行调查取证，开启诉前程序。有学者认为，理想的检察权操作模式应是以被动为基调、为原则，以主动为补充、为例外。只有这样，才能避免检察权对行政权的不当干预，进一步拓展行政公益诉讼案件的来源。

2.明确检察官相对独立的办案权。检察权运行司法化必然要求办案人员能够独立行使检察权。检察权司法化属于检察权运行机制改革问题，主要体现在技术层面，实际上就是检察官具体办案方式的改革。司法实践表明，不解决检察官职权行使的独立性问题，检察权就无法司法化运行。检察官的相对独立性不仅要求其不受来自外部的干预，还要求其不受来自检察机关系统内的不当干预。检察机关办案人员应以事实为根据、以法律为准绳，客观公正地作出判断与决定。值得注意的是，最高人民检察院2018年印发的《关于贯彻落实党的十九大精神深入推进检察改革的工作意见》中明确提出了全面推行检察官办案责任制，落实“谁办案谁负责，谁决定谁负责”，以实现司法公正。为此，在诉前程序中也要体现检察官独立审查、独立办案的司法理念，实现诉前程序司法化。

3.赋予检察机关更大的调查核实权。在行政公益诉讼诉前程序，检察机关虽然可以调查核实行政机关违法行使职权或不作为的证据和事实，但不得采取限制人身自由以及查封、扣押、冻结财产等强制性措施。作为一种“柔性协作机制”，检察机关的调查核实权力相对较小，与检察机关保护国家利益和社会公共利益的职责不相吻合。为此，在司法化过程中，应当赋予检察机关更大的调查核实权，以及对妨碍其取证行为采取相关司法强制措施的权力。与此同时，有必要建立行政机关举证责任制度，即行政机关存在违法或不作为的情形且检察机关对某些证据难以取证时，应当要求行政机关举证，以证明行政行为的合法性或没有不作为的情形等。

1.在诉前程序中引入听证程序制度。诉前程序中检察权运行司法化就是引入审判程序中的司法元素，按照司法规律运行，构建具有司法特点的诉前程序机制。这里最关键的是要建立诉前听证程序制度。诉前程序中的听证要求检察机关应当对立案的案件进行听证，由具体的办案检察官作为一方，行政机关作为一方，而主持人则应当是不介入案件的检察官。即由案件的调查人员与行政机关就行政机关是否违法或不作为进行辩论，并将听证结果作为是否提起行政公益诉讼的重要基础。检察机关通过听证方式，根据证据情况作出判断，确保作出决定的正确性，并最终决定是否提起行政公益诉讼。

诉前程序听证主持人主导整个听证过程，负责听证程序的运行。听证主持人应当由不介入该案件的其他检察官担任，还可以试行由人民监督员主持听证会的方式。借助公开和外部力量的参与，既可以督促行政机关正确认识职责履行情况、主动纠错，又可以提升社会对诉前程序决定的认同度。听证后，检察机关对行政机关是否存在违法或不作为问题作出是否提起行政公益诉讼的决定。在听证过程中，可以聘请专业机构人士对相关事实问题进行评估，以加强对事实与证据的查清。听证程序可以由检察机关依职权启动，也可以应行政机关的要求启动。

2.听证程序制度在诉前程序两个阶段的适用。诉前程序可以分为两个阶段：一是向行政机关发出检察建议之前的阶段。此阶段检察机关在履行职责中初步发现或通过公民举报等方式获得行政机关存在行政违法或不作为情形的线索。二是检察建议发出后提起行政公益诉讼前的阶段。在认定行政机关存在违法或不作为情形时，检察机关向行政机关发出了要求其限期整改的检察建议，并要求行政机关在规定的时间内反馈。这两个阶段都应适用听证程序。具体而言，在第一阶段，可以通过初步的调查核实或要求行政机关就其不存在违法或不作为情形进行举证的方式查清案件事实，由此判断行政机关是否违法或不作为，以此为依据向行政机关发出检察建议；在第二阶段，通过收到检察建议的行政机关与办案人员面对面就此问题展开辩论，并据此判断行政机关的反馈和整改结果，以决定是否向法院提起行政公益诉讼。

3.进一步细化诉前程序的具体环节。诉前程序司法化，必然要求对该程序中的相关环节、流程进行细化。具体包括：（1）立案环节，检察机关应对诉前程序立案范围、行政机关的违法或不作为情形以及损害公共利益的关联性等问题进行初步把关，确保立案准确。（2）调查取证环节，检察机关可以对事实问题进行必要的调查取证。（3）举行听证环节，办案检察官与行政机关按照听证的要求进行陈述、举证、质证、辩论，检察机关据此作出决定。（4）向行政机关发出检察建议，检察机关必须在规定的时间内发出检察建议，而行政机关应及时进行反馈。（5）对行政机关反馈情况进行听证，以确定行政机关的整改情况，并据此作出是否提起行政公益诉讼的决定。（6）其他，包括听证通知以及检察建议的送达方式、送达时间等。

由于检察权的运行体制机制与法院司法审判有较大不同，特别是检察机关不可能对案件作出具有终局性的结论，最多只能作出是否提起行政公益诉讼的决定。因此，诉前程序的司法化也只是相对的、有限的、适度的司法化。在诉前程序司法化过程中，哪些可以司法化，哪些不必司法化，应深入研究，进行有效的制度设计，以使诉前程序司法化达到预期的效果。