朱全宝：诉前程序司法化：法理、功能与路径

诉前程序尽管没有进入到诉讼环节，但检察机关在诉前程序中的调查取证、事实认定、法律适用、提出检察建议等环节均存在一定的司法特性，需要充分注意其公正性与准确性，防止片面性，亦需要借鉴司法程序。这既是程序正义原则的要求，也是法律监督机关定位的落实，更是检察机关作为司法机关的题中之义。

程序正义是一切程序法的基础，是现代法治国家的重要原则。程序正义源于英国的自然公正原则，最早见于1215年的《自由大宪章》，它包含两个基本原则，即公平听证原则和避免偏私原则。美国的正当法律程序原则是对英国自然公正原则的吸收和发展。美国法院对该原则作了进一步解释，正当法律程序作为一个程序法规则，它要求公权力机构的正式行动必须符合对个人的最低公正标准，如得到充分通知的权利和作出裁决之前的有意义的听证机会。之后，美国宪法上的正当法律程序原则向行政法渗透，使得该项原则的适用范围不再限于法院的诉讼程序，而是适用于包括行政程序法在内的所有程序法。在我国，行政公益诉讼诉前程序还未进入法院的诉讼程序，但为了充分保障行政机关和社会公众的知情权、参与权、申辩权等，检察机关有必要引入自然公正原则，通过程序的公开公平，以确保实体上的公平正义。

我国检察机关的定位受到列宁法律监督思想以及苏联检察制度的影响。我国宪法以及人民检察院组织法、三大诉讼法都对检察机关的“法律监督机关”定位作了明确规定。一般认为，检察机关的法律监督是在国家权力机关（人大及其常委会）之下行使专门法律监督权，对权力机关负责，受权力机关监督。人民检察院组织法第二十条第（四）项规定，检察机关依照法律规定提起公益诉讼。显然，检察机关作为国家法律监督机关的专门性还体现在对涉及国家利益和社会公共利益的法律制度的遵守和执行情况进行监督。这进一步彰显了宪法关于“法律监督机关”定位的准确性与权威性，如果仅仅定位为国家公诉机关或司法监督机关，会使一部分重要的国家法律监督权失去权威和适当承担者，导致国家权力运行的缺位和失衡。检察机关在行政公益诉讼诉前程序中督促行政机关依法履职，及时有效地捍卫国家利益和社会公共利益，这既是检察机关履行法律监督职责的内涵所在，亦是其宪法定位的回归和宪法价值的落实。

我国检察机关虽然在组织机构和活动方式上具有一定的行政性色彩，但在制度认知和学理上，通常被界定为司法机关。在行政公益诉讼诉前程序中，检察职能的司法性突出表现在检察机关的调查核实职能。最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，检察机关办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料。显然，检察机关在行政公益诉讼案件办理中有权行使调查核实职能，具体包括“调查取证”和“事实认定”两个环节。调查取证原本是诉讼中的常规程序，其司法特性不言而喻；事实认定是检察官基于法律理解和调查取证所作出的独立判断，具有客观性与公正性。

根据行政诉讼法和最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》，行政公益诉讼诉前程序指的是检察机关在办理行政公益诉讼案件时应当先依法督促行政机关纠正违法行为、履行法定职责，其法定形式是提出检察建议。诉前程序具有法定性，是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序和必经程序。经过检察建议程序后，检察机关要对行政机关的整改情况、依法履职情况进行调查，对国家利益或社会公共利益修复情况进行核实，视情况决定结案或是向法院依法提起行政公益诉讼。自此，诉前程序方告结束。从时间段来看，诉前程序是以检察机关受理行政公益案件开始至决定结案或者正式向法院提起行政公益诉讼之前的法定程序。依此，提出检察建议虽是诉前程序的法定形式，但诉前程序不等于提出检察建议，不是发出检察建议就结束了，后续对行政机关是否履行检察建议以及公益维护情况的监督同样属于诉前程序的内容。也就是说，诉前程序是包括程序启动、程序实施到程序终结的一个完整的过程。

这里为何只谈行政公益诉讼诉前程序司法化？这主要在于行政公益诉讼诉前程序不论是案件数量上还是实施效果、结案比例上都要远远超过民事公益诉讼诉前程序。因此，作为检察机关办理行政公益诉讼案件的主要模式和必经程序，诉前程序实际影响着行政权力行使、公众权益维护，事关国家机关权力的正确运行和国家利益与社会公共利益的有效保障，诉前程序自当审慎、专业和规范，“诉前程序司法化”也就成为当务之急。综上，笔者认为，行政公益诉讼诉前程序司法化是指为了捍卫国家利益和社会公共利益、确保国家机关权力的正确运行以及保障社会公众的合法权益，检察机关在提起行政公益诉讼之前针对行政机关的调查取证、事实认定、法律适用、提出检察建议以及对行政机关履职情况、公益修复情况的监督复查等一系列环节中，应充分借鉴和吸收司法程序和标准，使各项检察决定在公开、公平和公正的基础上作出，以提升诉前程序的公信力和司法效果的制度化过程。

司法公信力建设是深入推进司法体制改革所面临的一项重大课题，检察公信力属于广义司法公信力的范畴。检察机关在行政公益诉讼诉前程序中，正是通过借鉴和吸纳司法程序和司法标准，形塑司法特性，提升案件的办结率、社会公众的满意度等方式，大大提升了检察机关的公信力。具体而言，可从办案主体、程序和结果三个维度分析行政公益诉讼诉前程序司法化对检察公信力建设的重要价值。首先是办案主体方面。行政公益诉讼案件承办检察官的业务素质和能力是诉前程序司法化的重要基础。社会公众之所以信赖司法人员，主要是因为司法人员具有适用法律的专业知识并且具有丰富的司法经验。也就是说，检察官只有在诉前程序中把自己当作专门的司法人员，运用法律专业知识和司法经验去处理行政公益诉讼案件，才能赢得行政机关和社会公众的信赖，才有助于检察公信力的树立。其次是诉前程序方面。检察机关从案件受理、调查取证到发出检察建议、监督复查等环节，应当制定详细的流程规则，充分保障行政机关和社会公众的知情权、陈述权和答辩权。再次是案件办结方面。不仅要增强检察建议送达的仪式感，也要强化对检察建议的采纳、落实情况的监督检查，对行政机关进行跟踪监督，对受损公益的修复情况进行鉴定评估，视情况决定结案或是向法院提起行政公益诉讼。

规范化是诉前程序司法化的重要内容。以诉前程序司法化为导向推进检察业务的规范化发展，实现检察机关、行政机关和社会公众的双赢多赢共赢。行政公益诉讼诉前程序的法律依据主要是行政诉讼法和《人民检察院检察建议工作规定》，但都比较原则，缺乏具体规定。比如行政机关的法定职责如何认定？法定职责之“法”如何界定?行政不作为如何认定？“履行职责”是形式要求还是实质要求？诉前程序中的诸类问题亟待有关方面作出统一规定。诉前程序司法化必然要求推进检察办案的规范化建设，在行政公益诉讼正式入法、全面推开的新阶段，检察机关应着眼于检察办案的实际情况和诉前程序的价值定位，制定出台全国统一的专门规范性文件，以指引全国检察机关行政公益诉讼案件的办理以及诉前程序的开展。

对抗性是诉前程序司法化的重要特征。诉前程序的实效性有赖于行政机关的配合和社会公众的支持。如果检察机关能够在诉前程序中引入听证对抗制度，充分听取行政机关的陈述和答辩意见，再提出改进工作的意见建议，以“听证程序对抗”减少“实际工作对抗”，就能真正实现检察机关与行政机关的双赢多赢共赢。尝试建立诉前程序的听证制度，利用公开和外部力量的参与，既可以督促行政机关正确认识职责履行情况、主动纠错，又可以提升社会对诉前程序决定的认同度。

检察权依法独立行使是宪法和法律的明确规定，其目的是让检察机关摆脱各种干扰，真正实现公正司法。目前，检察机关的政治地位和领导体制决定了检察官的独立性受到一定程度的限制。在全面推进以强化司法责任制为核心的司法体制改革背景下，培育办案主体的独立性、打造一线办案责任主体是行政公益诉讼诉前程序司法化的必然要求。有权必有责，打造一线办案责任主体对检察官的业务能力提升会起到“倒逼”作用。诉前程序中检察官对法律的准确理解、对案件的调查取证以及与行政机关的沟通协调等都是考验和锻炼其能力与素质的体现，这无疑有助于推进行政公益诉讼诉前程序司法化进程。

专业化是司法化的内涵所在。行政公益诉讼涉及国家利益和社会公共利益受损事实的认定，检察机关在诉前程序担负着大量的调查取证工作，尤其在生态环境、食品药品等涉及人民群众身体健康的公益案件中，需要运用损害鉴定、现场勘验等多种专业手段，才能最终确定行政机关的违法事实和公共利益的受损状态。为了破解诉前调查取证难的问题，有基层检察机关以智慧检务为平台，通过将手机应用程序、调查取证设备、证据仓库、行政机关、检察外脑（专家咨询委员会）以及指挥中心连接起来，实现公益诉讼案件诉前程序的证据采集、证据固定、证据管理、证据展示等一系列调查取证环节全程流痕、有据可查。检察官在诉前程序中基于司法化的要求，不断提升专业能力，既是检察队伍建设的需要，更是检察业务发展的需要。专业化首先要求具备专业能力。承办检察官要熟知诉前程序的全部操作流程和业务标准，要能准确掌握有关法律制度的规定和立法背景，以专业水准进行调查取证和事实认定。其次是培育专业精神。公益诉讼案件种类较多、情况复杂，检察官必须不断加强业务学习和理论研究，适应新形势下公益维护的客观要求。只有不断培育专业精神，才能在办理行政公益诉讼案件中做到成竹在胸、稳操胜券。

听证程序的引入是诉前程序司法化的重要途径。当前，诉前程序司法化尚未引起理论和实务界的足够重视，地方上的实践探索并不多见。基于此，可以由地方先行先试、积累经验，待时机成熟，再由最高检适时出台统一的行政公益诉讼诉前程序听证规定，以推进全国行政公益诉讼诉前听证程序的规范化发展。引入诉前听证程序应注意把握以下几个方面：一是听证程序的启动。可以由检察机关根据案件情况依职权启动或应被监督的行政机关提出而启动。二是听证主持人和参加人。听证主持人一般由承办案件的检察官担任，对重大、疑难案件或者社会影响大、关注度高的案件，也可以由公益诉讼部门的负责人或分管副检察长担任。听证参加人包括被监督行政机关、政府法制部门等，也可以邀请人大代表、政协委员、新闻媒体、社会公众代表等参加。三是听证的事项。诉前听证可以就案件事实、证据材料、法律依据、拟提出检察建议的内容以及行政机关履职情况等充分听取各方意见，作为是否制发检察建议以及检察建议具体内容的参考。四是听证的原则。坚持公开、公平、公正原则，除法律规定不宜公开以外，诉前听证应当以公开方式举行，并落实告知、回避制度。通过引入听证程序，充分保障行政机关的陈述权、答辩权以及社会公众的知情权、参与权、监督权，提升检察机关法律监督和公益维护的公信力和认同度。

公正是司法的核心价值，也是司法的永恒追求。要让检察建议有分量，有力量，核心是检察建议的内容合法、公正。其中合法是前提，要求检察建议的内容有明确的法律依据，这是认定行政机关是否具有法定职责、是否履行法定职责的关键。而公正是目标，要求检察建议的内容应有理、有力。检察建议既要适当具体，更要就事实和法律进行说理论证，以赋予其更充分的理性力量。当前，《人民检察院检察建议工作规定》对诉前程序检察建议的具体内容并没有作出详细规定，实际上，因公益诉讼案件的复杂性和各地情况的差异，最高检也难以作出统一规定，并且行政公益诉讼案件检察建议的内容与刑事、民事、行政案件的检察建议内容有较大不同，因此不能完全套用《人民检察院检察建议工作规定》。以诉前程序司法化为导向，推进检察建议质量建设，提升检察建议的公正度已成为检验检察队伍建设成效的试金石。此外，还可以从增强检察建议宣告、送达的仪式感等方面彰显诉前程序的司法面相、提升检察监督的司法效果。