王炜 张源：公益诉讼专门立法模式选择

检察公益诉讼从试点探索至纵深发展，再到民事诉讼法、行政诉讼法等作出原则规定，已历经数年，笔者认为，现阶段宜在《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《检察公益诉讼解释》）的基础上，对实践中暴露出的难题从立法层面寻求破解路径，并对检察机关探索相对成熟的机制及时固化，细化相关程序规则。

在体系结构上宜采取“总分总”模式，运用“提取公因式”的立法技术，按照“同一”和“差异”的界分，在行政公益诉讼与民事公益诉讼中提取一般规则，形成其总则部分，着重规定立法目的、调查核实权限、证明责任、管辖等共性问题。然后，依据传统诉讼的划分规则，在分则部分设置不同章节分别就民事公益诉讼与行政公益诉讼作出规定。目前关于行政公益诉讼诉前程序的规定相对简略，但实践中绝大多数的案件又在此阶段得以妥善解决，且检察机关积极探索，创新出诸如“诉前磋商”等一系列契合我国国情的有益举措。因此，应当将行政公益诉讼部分划分为两节，即行政公益诉讼诉前阶段与提起诉讼阶段，并着重补全诉前程序规则缺失的弊端。刑事附带民事公益诉讼案件数量在检察机关提起的诉讼中占比较大，但现行立法只是明确了管辖法院及审判组织，对于证据转化、不同类型责任之间的抵扣、与民事公益诉讼管辖制度的衔接等缺乏有效指引。除此之外，还应当将两高关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复等内容吸纳进立法。附则部分应当对公益诉讼专门术语、生效时间及其与行政诉讼法、民事诉讼法等相关法律的关系作出规定，但对于涉及检察机关与行政机关实体权责的内容不适宜列入此章。

确立检察公益诉讼立法与相关单行法并行的案件范围规制模式，根据案件属性明确指定管辖适用条件。检察公益诉讼案件范围应当采取“等外等”立法模式，对侵害公益现象严重、实践探索相对成熟的案件类型纳入公益诉讼立法，以适应不同社会发展阶段公益侵害保护的需求，在其他单行法中规定需要拓展的范畴已有英雄烈士保护法、未成年人保护法的立法经验，可资借鉴。现行规定中民事公益诉讼地域管辖规则“原告就被告”及“侵权行为地”模式能够最大化实现公共利益维护之目的。行政公益诉讼以传统诉讼中作出行政行为的行政机关所在地确定管辖便于参加诉讼，但由于部分侵害公益行为具有跨区域性，其危害结果可能延伸至多个行政区划，因此，需明确对于跨区域行政公益诉讼案件指定管辖或由危害行为实施地的检察机关管辖模式。

界分传统诉讼与公益诉讼模式下证据保全程序规则的异同，完善调查核实配套机制。目前关于检察机关调查核实权的行使只能依据《检察公益诉讼解释》第6条，但该规定仅陈述了行政机关及其他组织、公民的配合义务及采取证据保全措施的条件。由于行政公益诉讼调查取证工作要在诉前检察建议阶段完成，所以对于调查核实措施的运用可参照适用《人民检察院检察建议工作规定》第14条的规定，但证据保全措施在检察公益诉讼领域鲜有通过启动诉前保全程序来弥补调查核实权欠缺刚性的情况。根据民事诉讼法第81条和行政诉讼法第42条规定，采取诉前证据保全措施的条件为“证据可能灭失”或“以后难以取得”，且启动该程序的主体为诉讼参加人或人民法院。但由于行政公益诉讼“诉前检察建议阶段”和民事公益诉讼“诉前公告程序”尚无人民法院主动加入的应对机制，所以只能采取依申请模式。结合《检察公益诉讼解释》第6条关于采取保全措施的根本遵循，只有当有关行政机关、其他组织及公民不配合检察机关调查取证致使证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，检察机关才能向人民法院申请保全证据。对于拒不配合检察机关调查取证的相关行为人，能否采取更进一步的措施，予以训诫、罚款甚至采取拘留措施？检察公益诉讼诉前阶段被调查人不配合取证的，如何处理等都需在立法层面及时予以明确。

构建诉前监督制约机制，明确提起诉讼期限规则。检察机关在提起诉讼阶段，由于人民法院处于居中裁判者的地位，且“两造对抗”的诉讼结构形成的制衡关系能够最大程度地实现权力之间的相互制约，所以其监督机制较为成熟。但诉前程序中检察机关呈现出的主导性地位亟须构建“内外结合”的监督机制，以避免出现滥用或者怠于行使诉权的情形，但通过何种方式引入第三方力量来塑造契合公益诉讼发展规律的诉前监督机制，既需要立足于检察机关公益诉讼发动者和监督者的双重身份，也需考虑社会公众参与诉讼的妥当方式。

（作者分别为甘肃省人民检察院兰州铁路运输分院检察长、检察官助理）