刘家璞 王子健：检察公益诉讼介入互联网个人信息保护的 路径和措施

随着互联网的不断发展以及与社会生活的高度融合，利用互联网侵犯个人信息，造成公共利益损害的事件层出不穷，引起社会广泛关注。2018 年，北京市海淀区检察院在办案过程中发现，部分互联网公司通过网络攻击、注入病毒等非法手段收集、获取网络用户个人信息或者利用搜集到的信息进行非法转卖、经营以及使用来牟利，给互联网使用者的人身、财产以及个人隐私等带来严重危害，并造成较大的潜在风险。特别是，部分互联网公司将用户信息出售给境外，存在危害国家安全的隐患。

一、检察公益诉讼介入互联网个人信息保护的必要性和可行性

面对当前互联网技术高速发展，网络与社会生活高度融合，个人信息保护面临严峻挑战的局面，检察机关具有保护公益的职能，介入互联网个人信息保护领域具有必然性。［1］

一是检察公益诉讼制度的设计初衷理应承担起互联网个人信息保护职责。［2］公益诉讼的核心是保护国家利益和社会公共利益。检察公益诉讼以公共利益为代表、守护美好生活为使命，取得显著成效，在个人信息保护方面也被寄予厚望。当前，有关互联网个人信息的违法行为逐步增多且往往具有高度隐蔽性和受众广泛性，仅依靠公民个人维权存在较大困难。近年来，全国“两会”关于加强个人信息保护的议案、建议、提案越来越关注法治保障，检察公益诉讼可以通过完善相关法律法规、规范执法流程，更加深入推动问题的解决。

二是检察机关对互联网个人信息的保护契合法理内涵。互联网个人信息保护具有公益属性。个人信息不仅兼具人格权和财产权双重属性，更是企业开发和运营数据产业的生产原料，通过挖掘个人信息的功能， 数字经济的市场竞争呈现白热化状态，从这一角度， 互联网个人信息具有公共产品的部分属性。［3］在“互联网 + 政务”模式下，个人信息已溢出私人法益的范畴，具备公共权利属性，检察机关应担负起保护互联网个人信息保护的公益职责。

三是现有的互联网个人信息保护手段和措施不足。目前主要由相关组织和企业自觉承担保护用户个人信息的责任，实操性不强；由相关机关主动执法、监督， 无法覆盖全面；由公民个人维权无法从根本上解决问题。而检察机关通过行使公益诉讼检察职能，通过司法力量的介入进行监督，有利于健全互联网个人信息保障监督机制。

二、检察公益诉讼介入互联网个人信息保护存在的困难

（一）检察机关外部困难

1. 行政机关监管职权界定不清。目前对互联网个人信息安全领域问题，涉及的监管部门包括工信部、市场监管部、公安机关、网信部等。在实际监管和执法过程中，有关行政机关之间的职权交叉、不清导致监管效果不佳。如何精准确定有关行政机关的职能是检察公益诉讼难点之一。

2. 法律规定分散且不明确。互联网侵害公民个人信息的违法行为可能涉及多个监管部门。不同的监管部门具有各自的规章制度，且相关规定过于笼统，为检察机关在公益诉讼办案中查找明确的法律依据提出挑战。此外，我国互联网相关法律法规的制定工作还处于探索阶段，涉及个人信息的各类违法情形、法律责任以及行政机关的监管职责有待法律明确，立法的不明确也增加了检察机关的工作难度。

3. 侵害覆盖面广，行政机关的管辖权难以界定。互联网侵害公民个人信息的违法行为可能横跨多个县、市甚至是省份，侵害范围往往具有全国性。但根据目前的管辖原则，可能多个地区的行政机关均拥有管辖权，如何确认管辖权问题是检察机关所面临的棘手问题。［4］

（二）检察机关内部困难

1. 检察机关调查核实手段欠缺。个人信息侵权行为与互联网、人工智能等高科技相关联，呈现跨区域、涉众型、全链条等特点，检察机关发现、收集、固定、鉴定相关证据需要与之相匹配的调查核实手段。实践中主要依靠公安机关的刑事侦查手段或者商请互联网平台提供，检察机关自身向有关机关、机构、人员调取证据困难，影响办案质效。由于对APP处理用户信息的排查缺乏有效抓手，也给检察机关的工作带来挑战。［5］

2. 被监督对象诉讼能力强。检察机关代表国家维护公共利益，具备一定的司法优势。但是，在涉及互联网的案件中，由于部分涉案企业资金充沛、规模大，具有相当影响力，其专业技术优势明显、法律服务团队专业，检察机关在监督互联网企业时容易处于被动地位，检察机关的工作难度较大。

3. 顶层设计和制度供给不足，制约了检察工作的开展。互联网个人信息保护属于检察机关积极、稳妥开展新领域案件范围的探索，检察机关办理个人信息保护公益诉讼案件的立案标准、起诉条件、诉讼请求等实体和程序规定尚未规范，在检察建议整改落实和起诉环节容易产生分歧。

三、检察公益诉讼介入互联网个人信息保护的路径分析

检察机关选择何种路径来加强和完善互联网个人信息保护是一个值得研究的问题。在互联网个人信息保护领域，案件线索具有隐蔽性、普遍性、滞后性和技术依赖性等特点，检察机关在开展公益诉讼工作时需要进行理念、方法的巨大改变。检察机关应主动出击，提升自身的知识储备，提升挖掘案件线索的敏感性，培养检察干警综合梳理和分析的能力。

（一）行政公益诉讼介入路径

根据行政诉讼法、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），行政公益诉讼介入互联网个人信息保护的路径为线索发现、调查核实、向负有监督管理职责的行政机关制发诉前检察建议、提起行政公益诉讼，未来可能会加入磋商程序。行政公益诉讼介入互联网个人信息保护领域具有间接性、全局性和形式灵活性等特点。通过检察监督，督促行政机关依法履行监督管理职责，继而完善立法执法方式，有利于从根本上遏制违法行为的发生，也可以通过制发诉前检察建议或者圆桌会谈、磋商、座谈、函告函询等多种方式履行监督职责，具有很强的主动性和能动性。当然，通过行政公益诉讼方式介入监督会面临以下问题：

1. 如何处理与行政机关之间的关系。由于互联网个人信息保护领域的技术更新快、高科技依赖性强，检察机关需要借助行政机关的力量。检察机关要积极谋求党委、人大的支持，推动上级机关和监督机关建立制度机制，自上而下打通工作渠道、打开工作局面，同时加强检察机关的工作主动性，主动对外宣传、介绍检察公益诉讼职能，打开行政机关的“心结”，使其变被动接受为主动配合。

2. 如何加强对预防性监督的论证、实践。互联网个人信息保护具有高科技属性的特点，对个人信息造成的损害具有滞后性，一旦出现损害后果则难以控制。因此，检察机关必须保持理性、慎重的态度，既要谋求强大的技术支持和理论支撑，也要切实增强线索敏感性，善于发现可能存在的危险和漏洞，积极听取行政机关、行业协会和专家意见，灵活采取监督方式。

3. 如何处理与行业协会的关系。检察机关对负有一定监督管理职责的行业协会等主体是否享有监督权，法律没有明确规定。检察机关可以利用社会治理类检察建议向行业协会提出意见和建议，帮助和提醒行业协会及时完善和修正行业准则，共同提升治理和管理水平。

（二）民事公益诉讼介入路径

按照民事诉讼法、《解释》，民事公益诉讼介入互联网个人信息保护的路径为线索发现；调查核实；发出公告；如果有法律规定的机关和个人提出诉讼，检察机关将支持该组织和个人提起诉讼；如果没有法律规定的机关和个人提起诉讼，检察机关可以直接提起诉讼。民事公益诉讼介入互联网个人信息保护具有直接性、从属性和单一性等特点，［6］ 检察机关可以针对侵害互联网个人信息保护的企业、组织和个人提起诉讼，但只有在没有法定机关或组织提起诉讼的情况下，检察机关才可以提起诉讼。司法实践主要存在如下问题：

1. 法律规定不明确。在法律没有明确规定的情况下，检察机关提起民事公益诉讼介入互联网个人信息保护的方式，不如通过行政公益诉讼方式介入灵活。

2. 理论存在争论。现有法律对于个人信息保护更多是宣示性规定，可操作性不强。检察机关提起民事公益诉讼，往往是参照民法典有关侵权责任的规定来进行。有关互联网个人信息保护的研究仍在探索阶段， 无法有效指导司法办案。

（三）两种路径的比较和选择

现阶段采取行政公益诉讼的方式介入互联网信息保护更易取得良好效果。第一，规章制度的制约较少。在目前法律规定不全面、制度不健全的情况下，通过行政公益诉讼诉前程序解决问题，可避免通过诉讼解决纠纷，有利于快速处置。第二，方式更加多样和灵活。在行政公益诉讼中，检察机关可以综合运用多种方式，灵活处理案件。检察机关可以有效把控工作节奏，更节约司法和时间成本。第三，从根本上推动问题解决。行政公益诉讼可以督促行政机关依法履行职责，推动行政机关直接从制度上、源头上进行纠正完善，直接辐射整个行业和产业。第四，保密性更强。互联网个人信息保护领域涉及国家科技发展和多项前沿技术，部分案件可能关切国家安全。行政公益诉讼可以通过诉前程序达到监督目的，有利于维护国家信息安全。

四、检察公益诉讼介入互联网个人信息保护领域亟需采取的工作措施

（一）积极加强探索，夯实理论和实践基础

检察机关应当在始终坚持法律监督定位、坚守检察公益诉讼制度设计初心、严格依法办案的总原则下， 积极、稳步进行有益探索。

1. 以个案为突破，以基层为抓手。互联网个人信息保护案件具有范围大、辐射广、影响深等特点，建议基层检察机关或者分、州、市检察机关通过梳理群众举报、刑事办案及新闻媒体中反映的问题线索，筛选覆盖面小、影响小且具有典型意义的案件线索进行探索性办理，也可通过督促履行职责或向相关行政机关制发加强社会管理类检察建议的方式，逐步推动该项工作向正规化、纵深化开展。同时，加快建设全国检察机关公益诉讼检察指挥中心，采取最高人民检察院、省级检察院自办案件的方式，统筹推进刑事检察和公益诉讼检察工作，以刑事附带民事公益诉讼案件为抓手，突出办理全国性、有影响的互联网个人信息保护公益诉讼案件。最高人民检察院和省级检察院要加强对案件走向的把控和指导，确保探索监督工作始终围绕检察公益诉讼工作的宗旨和核心开展。在积累办案经验的基础上，可逐步尝试由省级检察机关乃至最高人民检察院直接立案进行监督。

2. 加强调查研究，强化信息搜集和理论论证。检察机关在探索办理互联网个人信息保护案件过程中，不仅要注意全面搜集法律法规和政策性文件，而且要关注互联网科技动态，了解我国互联网产业战略和政策，积极思考科技发展对检察工作产生的冲击和影响。加强与互联网企业的沟通联系，听取意见建议。同时，还要注重理论论证，对互联网侵权问题的公益和私益边界问题、行政机关监管职责以及现行法律法规漏洞、缺陷等问题进行搜集、整理和论证，为工作全面开展打下基础。

3. 善于借助外力，整合发挥合力优势。互联网个人信息保护案件作为典型性的“高科技”案件，检察机关要及时转变工作思路，整合内部资源优势，主动邀请检察技术部门参与，获取技术支撑。检察机关还要善用发挥“外脑”作用，积极向互联网领域的专家或机构请教，加强合作和协作。尝试建立互联网领域专家咨询库，适当吸纳互联网领域专家或提升该领域专家比例，力争办理的案件既符合法律原则，又与现代互联网科技技术接轨。

（二）加强与行政机关的沟通协调，谋求双赢共赢

检察公益诉讼是“督促之诉、协同之诉”，其创设主旨是为了推动社会治理体系和治理能力现代化，与行政机关在维护国家利益和社会公共利益的目的是一致的。检察机关应当切实加强与相关涉网监管的行政机关开展全面交流、沟通和协作，建立沟通协作机制，形成良性互动，与行政机关重点就解决常见类型中的移动互联网应用程序、人脸识别技术、快递物流行业以及针对老年人、未成年人、妇女等特殊群体个人信息保护问题，增强执法司法合力，统筹开展源头治理和综合治理。检察机关还可以与相关行政机关互相派员挂职锻炼，亲身实践、交流学习，充分贯彻落实张军检察长提出的“双赢多赢共赢”监督理念。通过良好的检行互动，稳步打开工作局面，构建全方位、一体化的互联网个人信息保护格局。

（三）推动完善顶层设计，为有效监督提供保障

最高人民检察院通过收集各地办案素材、深入基层调研，汇总普遍的制度性问题，结合个人信息保护公益诉讼典型案例及各地检察机关办案实践中累积的经验，研究提出个人信息保护法中分设公益诉讼条款的立法建议，促进顶层设计不断完善。［7］同时，及时制定规范性文件、发布指导性案例和典型案例，有效发挥指导作用，帮助和推动解决下级检察机关在办案中遇到的困难，解决制约检察公益诉讼工作发展的制度性壁垒，为有效发挥监督职能提供必要的制度性保障措施。

（四）加强职能宣传，营造良好氛围

检察机关应当在原有工作的基础上，更进一步适应经济社会发展，创新宣传方式，加强对公益诉讼职能的宣传，特别是对于探索新领域案件的职能宣传，发挥新型媒体在现代舆论宣传中的强大效能，打造检察公益诉讼“品牌”。真正做到让检察公益诉讼工作为人所知、为人所悉、为人所懂，通过宣传营造出良好的外部舆论环境，为工作开展提供有效便利的条件。［8］

（五）加强队伍建设，培养综合性办案人才

检察公益诉讼是一项主动型工作，需要检察干警主动出击，而互联网个人信息保护作为新兴课题，对检察干警的知识储备要求更加严格。在办理互联网个人信息保护公益诉讼案件时，检察干警不仅需要丰富的司法办案经验，还需要网络科技知识背景以及时刻关注、了解互联网发展。因此，检察机关需有目的地培养具备现代科技知识的复合型人才。

 注释：

［1］ 参见屠春含、马方飞 ：《检察公益诉讼保护公民个人信息若干问题探析》，《中国检察官》2020 年第 8 期。

［2］ 参见王耀海 ：《互联网侵权的公益诉讼及其主体界定》，《法制博览》2020 年第 29 期。

［3］ 参见董储超 ：《论风险社会视域下个人信息保护公益诉讼的优化进路》，《学术探索》2020 年第 12 期。

［4］ 参见余文权、陈爽 ：《关于行政公益诉讼案件管辖模式的论析》，《法制与社会》2021 年第 2 期。

［5］ 同前注［3］。

［6］ 参见唐守东 ：《网络时代个人信息保护的公益诉讼模式构建》，《司法实践》2021 年第 1 期。

［7］ 参见张源 ：《“精准专深”完善公益诉讼顶层设计》，《检察日报》2019 年 4 月 4 日。

［8］ 参见巩建丽、陶强 ：《加强公益诉讼宣传 增强群众参与度》，《检察日报》2020 年 5 月 6 日。

*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年5月（司法实务版）