赵婧琦 张雷：优化诉前程序提升行政公益诉讼监督实效

　　□立案是诉前程序的第一关，检察官必须对立案范围、证据、公益损害等问题进行严格把握。在发出检察建议前，检察机关应当全面了解被监督行政机关的工作流程、法律法规等，并加强与行政机关的交流与沟通，全面调查，严格取证，找出问题的关键，提出有针对性的检察建议。

　　诉前程序是检察机关办理行政公益诉讼案件的必经程序，也是行政公益诉讼制度创设的一大亮点。但在司法实践中，诉前程序仍存在法律规范笼统、检察建议质量不高等亟待解决的问题。从作用、效果发挥角度来看，可以从四方面进一步优化行政公益诉讼诉前程序。

　　完善诉前程序的具体法律规定

　　一是设置回复程序。诉前程序中对行政机关的回复期限作出了规定，但对行政机关应当如何回复的规定却是空白的。因此，为了更好地发挥诉前程序的督促作用，笔者建议设置行政机关分阶段回复程序。首先，在回复期限内，允许检察机关采取合理形式要求行政机关回复履职情况，行政机关应当答复。其次，要求行政机关在书面回复中明确履职情况、已采取的有效措施以及公益的保护或者恢复程度等内容。最后，在回复期满受损公益尚未得到完全恢复的情况下，要求行政机关定期向检察机关书面回复整改进度，直至将被破坏的公益恢复到应有状态。

　　二是引入司法规范。就制度设计本身而言，诉前程序具有公益救济的价值。笔者建议，在诉前程序引入更多的司法化元素，以促进制度规范建设。首先，可以通过公开听证、公开宣告、诉前会议等方式，提高诉前程序的透明度和对抗性，从而扩大公众的参与度、增强诉前程序的公信力。其次，要完善检察建议的送达方式和落实跟踪。如可以选择公开送达的方式，由检察官当面宣读检察建议，向被监督行政机关进行证据展示和释法说理，并听取被监督机关的意见，有效提高行政机关对检察建议的重视程度，增强检察建议的刚性。案件办结后，检察机关应当对诉前程序的效果进行跟踪，防止出现反弹现象。再次，引入第三方参与机制。对于一些重大疑难案件，必要时可以邀请人大代表、政协委员或者人民监督员、律师等第三方人员参与，不仅有利于督促行政机关及时纠正违法行为，还可以充分发挥诉前程序的宣传、教育和警示作用，扩大行政公益诉讼的影响力。

　　三是设立合理的履职“可变期间”。从立法目的出发，笔者认为应当充分考虑不同领域的具体特点，合理设置弹性回复期限，以充分发挥诉前程序应有的效果和价值。

　　严格规范诉前程序检察建议

　　一是完善制作流程。要发挥好诉前程序的价值优势，就要严格检察建议的制发流程。首先，提出检察建议前应当进行大量的调查取证工作，深入研究、查找问题、分析原因，找到正确的方向和入口。其次，检察建议应当包括行政机关存在的违法行政行为、具体建议、答复期限和纠正违法行政行为的期限，做到证据明确、要求明确。最后，要严格规范检察建议审批程序。检察官应当在检察业务应用系统进行办理，按规定提出检察建议，并经逐级审批后才能送达行政机关。

　　二是提高制作质量。制发检察建议是为了真正达到保护或者恢复受损公益的目的。因此，要加强检察建议的可行性和针对性，对症下药，准确解决问题。首先，检察机关和检察人员应加强自我学习，深入了解行政业务，可通过专业培训课题、专家讲座、案例研讨等形式来提高检察人员分析问题和解决问题的能力。此外，还可以借助专家人才库，确保案件办理的专业性。其次，要确保立案准确。立案是诉前程序的第一关口，检察官必须对立案范围、证据、公益损害等问题进行严格把握。在发出检察建议前，检察机关应当全面了解被监督行政机关的工作流程、法律法规等，并加强与行政机关的交流与沟通，全面调查，严格取证，找出问题的关键，提出有针对性的检察建议。再次，检察建议的内容不能过于具体，也不能太过模糊或者抽象，否则可能会让行政机关产生可以应付了事的错觉，只有适当具体且可操作性强的建议，才能督促行政机关更好地履职法定职责。最后，检察机关应当跟进检察建议的落实情况，征求行政机关的意见，主动做好检察建议质量“回头看”工作，不断提高检察建议的执行力和公信力。

　　明确诉前程序和诉讼程序的衔接规定

　　诉前程序和诉讼程序的结合构成完整的行政公益诉讼制度，二者如何精准衔接需要明确、统一的规定。行政机关拒绝按照检察建议要求履行职责的，检察机关应当提起诉讼；行政机关在不同阶段履行职责的，应当规定不同的法律后果。行政机关在法定期限内纠正违法行为、履行法定职责后，公益得到保护或者恢复的，检察机关应当作出结案处理，不再进入诉讼程序。行政机关在诉前程序中未履行职责，在检察机关进入起诉审查阶段时依法履行职责的，检察机关应当根据履职情况，决定提起诉讼或者结案。行政机关在检察机关起诉后法院判决前履行职责的，检察机关享有选择权，选择变更诉讼请求或者撤回起诉。不管何种处理方式，都应从实现公益保护目的和司法资源节约的角度出发。

　　强化诉前程序的保障机制

　　一是完善追责机制。实践中，有的行政机关不重视检察建议，很重要的原因就是缺乏追责机制。而诉前程序价值的实现，离不开有力的监督和保障。可以将检察建议抄送上级行政机关，重大案件应当同时报告同级党委、人大，形成监督合力。行政机关在收到检察建议后不纠正违法行为或者不积极履行职责的，应当视情况追究直接责任人员的责任；造成严重后果的，还应当追究单位主管人员责任。如果发现行政人员涉嫌违法违纪或者职务犯罪线索的，应当及时移送有关部门依法处理。

　　二是强化起诉保障。对于拟进入诉讼程序的案件，检察机关应做好出庭准备工作，制定完善的庭审预案，充分预判庭审焦点问题，完善证据链条，确保起诉准确。主动向党委、人大汇报，争取支持；同时要加强与法院的沟通、协调，做好公益诉讼案件审理的衔接工作。检察机关还要加强与行政机关的沟通，督促行政机关充分尊重检察机关行使监督权，被诉行政机关负责人应当出庭应诉，法院判决后，应当继续跟踪监督行政机关的履职情况。

　　（作者单位：最高人民检察院政治部、重庆市人民检察院第四分院）