郑永生 张元琦：跨区域公益诉讼协作机制的完善路径

公益诉讼案件的办理在长三角生态绿色一体化发展背景下，既面临着挑战，也迎来了机遇。笔者以为，跨区域检察协作有利于公益诉讼制度的自我完善与发展，实践中可以尝试从以下几方面完善这一机制。

一、树立公益诉讼区域协作意识

认识与实践的辩证关系表明，正确的认识对实践具有巨大的指导作用。以行政区划与地域管辖作为检察工作的基本原则是检察协作的基础。在“长三角生态绿色一体化发展示范区”建设背景的引导下，跨区域检察协作应当成为区域一体化进程中的更优选择与发展路径，区域一体化不仅追求经济一体化，也追求区域内社会治理、执法标准以及司法理念统一化。因而，需要区域内各检察机关及部门突破路径依赖，打破思维惯性，在思维认知上达成统一，跳出地方主义与本位主义的逻辑困境，顺应新形势下区域一体化发展的实践需求。在公益诉讼工作中，示范区内的检察机关应树立区域协作意识。加强合作不仅可以有效整合区域内的检察资源，节省人力、物力与财力，提高司法办案效率，更能在示范区建设中充分发挥检察机关服务保障大局的职能与作用，为区域内经济社会发展提供司法支撑。

二、构建一体化办案模式

建立检察工作一体化模式，能切实加强、提升检察机关办理公益诉讼案件的合力与效能。一体化办案模式可以从检察工作心理一体化和检察工作机制一体化两个层面构建。在检察心理一体化层面上，要从顶层设计以及政策引导上帮助检察官形成检察一体的意识，从而形成内心确信，实现“心理一体”。比如，当承办某案件的检察官因承办案件而遭遇困难或压力时，全体检察官超越法律规定的“组织、功能一体”，在实际工作中同甘共苦。这种“心理一体”的形成对于地域设置、属地管辖的三地检察机关尤为必要，能够实现检察机关之间信息的沟通与交流、资源的整合与共享，有利于推动检察一体机制“区域协作”的真正实现。

在检察工作机制一体化上，具体内容可分为三方面。一是内部组织机构一体化，增强院内各业务部门的协作配合。通过信息共享、线索移送、案件协办等方式，形成以专门办理公益诉讼案件部门为主导，其他业务部门协作配合的公益诉讼案件办理模式。二是同一行政区划内的检察机关上下级一体化，这是公益诉讼案件办理在纵向上形成合力的关键。通过上级院的同步跟进与同步指导，明确开展公益诉讼的工作思路，同时下级院在办理案件的过程中做好沟通、汇报、反馈工作，可以有效激活下级院尤其是基层院的作用。三是跨区域横向协作一体化。如果说内部组织机构一体化、同一行政区划内的检察机关上下级一体化是基础，那么横向检察协作就是升华。在地域管辖和行政区划司法执法背景下，示范区内各级检察机关建立有效的公益诉讼检察协助机制十分必要。可以通过设立常设机构来保证检察协作的强制性和长效性，如设立检察协作办公室，区域内各级检察机关派员参与工作，开展日常工作的联系与沟通，负责公益诉讼案件线索的收集、建档、流转与分配，并在此基础上形成跨区域信息共享机制；加强区域内的联动机制，针对疑难复杂案件，抽调各地精英力量组成专案组，整合办案资源，实行专案专查，达到区域内资源及时调配、共享的目的；通过互派、互邀人员参加有关案情通报会、经验交流会或者工作论坛等方式形成公益诉讼案件联合调查机制等。

三、创新线索排摸与线索处理方式

一是建立公益诉讼线索统一数据库，实现线索统一收录、转移。允许跨区域公益诉讼线索收集与移送。笔者建议，应当突破“小”地域管辖的限制，只要属于示范区区域内“大”地域管辖范围内的公益诉讼案件线索，三地检察机关都应当受理，由控申部门专门负责线索处理，并及时上传统一线索数据库，做好案件线索登记、录入、初查、分类、转移工作，提高案件线索利用率。二是利用检务智慧优势排摸线索。全面构建以办案为中心的、以开放共享为导向的智慧检务应用层生态。推进智能辅助办案系统建设；推进跨部门数据共享和业务协同；升级优化统一业务应用系统；构建便民智慧服务平台；优化高效智慧管理平台。同时，加快建立数据资源体系，切实加强数据资源管理，科学开展大数据分析应用。三是创新案件线索调查取证机制。首先建立委托调查取证机制。检察机关相互之间开通调查取证互助案件联络窗口，指定专门的联络人员负责收取异地转来的委托案件。在办理过程中加强案件的流程管理，建立专项数据采集库，并及时将调查结果反馈至委托检察机关。其次辅以科技手段高效、有效调查取证。如通过启用无人机、巡回工作站、海事巡逻艇以及卫星云图等方式，收集有关违法事实以及损害公共利益的事实与证据。最后建立专家辅助人员制度。针对公益诉讼案件鉴定难、鉴定贵等问题，可建立跨区域共享专家库，成立“专家咨询委员会”，聘请相关领域具有行业资质的专家，根据案件和证明内容出具专家意见，证明社会公共利益受到侵害的事实。

四、加强人才队伍建设

要坚持双赢多赢共赢理念，善于运用监督智慧，主动争取支持，打造专业化公益诉讼检察队伍，与行政执法部门加强协调配合，构建良性互动的工作机制，高质量开展公益诉讼。同时也要优化队伍结构，强化素能培训。专门成立公益诉讼工作领导小组及公益诉讼办案工作组，分管领导亲自参与办案，是有效整合内部机构人员，优化检察干警知识结构的好办法。为主动适应公益诉讼发展形势，努力响应社会民生需求，在抓好日常自主学习的同时，检察机关应积极派员参加公益诉讼骨干培训班，推动队伍专业化建设。

（作者分别系上海市青浦区人民检察院检察长、第六检察部检察官助理）