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非法采砂刑事附带民事诉讼与附带民事公益诉讼的界分

时间:2021-03-02    点击: 次    来源:人民检察编辑部    作者:人民检察 - 小 + 大

海砂是一种极其重要的海洋资源。近年来,随着内河水域禁限采砂,砂石价格暴涨,非法开采海砂活动多发,不仅严重侵占国家矿产资源,破坏海洋生态环境,还衍生其他问题。为严厉打击上述行为,加强源头治理,提升公民海洋生态环境和资源保护意识,本刊特遴选广东省江门市检察院办理的一起非法开采海砂案,邀请专家学者和检察官对有关问题进行研讨。


特邀嘉宾


刘长兴

华南理工大学法学院教授、博士生导师



晏恒

广东省人民检察院第八检察部检察官



李侠

广东省江门市人民检察院检察委员会专职委员


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案情简介

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2018年9月至12月,肖某、颜某某违反矿产资源法的规定,在未取得海砂开采海域使用权证和采矿许可证的情况下,雇用张某某、江某某、胡某某等人先后19次驾驶采砂船擅自进入海南省西南浅滩海域附近非法开采海砂。其中,肖某参与非法开采海砂19次,颜某某参与非法开采海砂16次,张某某、江某某、胡某某分别参与非法开采海砂15次、13次和1次。


2018年12月18日凌晨,江某某驾驶圣航001采砂船、胡某某驾驶海星1888采砂船运载盗采的海砂航行至广东省江门市新会区银洲湖水域时被查获,两艘船上共载有海砂7066.7立方米。除被缴获的海砂外,另有4.7万立方米海砂已被变卖,其中4.5万立方米被销售到新会区崖门镇某公司。经公安机关委托,新会区物价局价格认证中心对涉案海砂进行鉴定,认定被缴获的海砂单位价格分别为130元、160元/立方米。


经新会区检察院委托,生态环境部华南环境科学研究所专家组(以下简称“专家组”)就肖某等人非法采砂案环境损害评估出具了专家咨询意见,采用基于恢复目标的生态环境损害评估方法,定性分析因非法开采海砂所导致的底栖生物损失,以拟将受损生态环境修复至基本恢复原状的工程额作为主要损失额,计算出海洋生态环境损失费用为838万余元。


刑事附带民事公益诉讼一审期间,新会区检察院与肖某等人达成初步和解协议并公告,肖某等人按照协议内容向法院账户缴纳了第一期赔偿款及专家咨询费用,法院刑事判决生效后,再另行制作调解书。



分歧意见



关于刑事附带民事诉讼与刑事附带民事公益诉讼的区分,第一种意见认为,海砂属于国家矿产资源、国有财产,根据刑事诉讼法第一百零一条的规定,检察机关可对行为人非法开采海砂的行为提起刑事附带民事诉讼。第二种意见认为,非法开采海砂不仅侵占国家矿产资源,还严重破坏海洋生态环境,损害公共利益,检察机关可提起刑事附带民事公益诉讼。


关于刑事附带民事公益诉讼中侵权责任主体的认定,第一种意见认为,刑事附带民事公益诉讼案件中,刑事案件的被告人与附带民事公益诉讼案件的被告应保持一致,即刑事案件的被告人同时也是附带民事公益诉讼中民事责任的承担主体。第二种意见认为,刑事附带民事公益诉讼中应承担赔偿责任的除了刑事案件的被告人,还包括没有被追究刑事责任的其他共同致害人等。


问题一:刑事附带民事诉讼与刑事附带民事公益诉讼的区分


主持人:海砂属于国家矿产资源。根据刑事诉讼法第一百零一条规定,如果国家财产、集体财产遭受损失,检察机关在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。该案中,对于非法开采海砂构成犯罪的行为人,在同时追究其民事责任时,检察机关应提起刑事附带民事诉讼还是刑事附带民事公益诉讼,二者的区别是什么?



刘长兴:刑事附带民事诉讼和刑事附带民事公益诉讼是两项不同的制度安排。刑事附带民事诉讼规定在现行刑事诉讼法第一百零一条第二款,是1979年刑事诉讼法(第五十三条第二款)就规定的制度,是按照普通民事诉讼程序设计的国家财产、集体财产保护制度。虽然对国家财产的保护本质上也属于保护公共利益,但是刑事附带民事诉讼的制度设计是比照私益诉讼展开的,而且限于“财产”损失的救济,不同于公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼本质上属于民事公益诉讼。民事公益诉讼规定在民事诉讼法第五十五条第二款,是2017年民事诉讼法修改新增的条款。此后,最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,其第二十条规定,检察机关对破坏生态环境和资源保护,食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益,侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可以向法院一并提起附带民事公益诉讼,由法院同一审判组织审理,将检察机关提起的刑事附带民事公益诉讼作为公益诉讼的一个类型对待,而且救济的是“破坏生态环境和资源保护,食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益,侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等”导致的公共利益损害。


虽然基于自然资源国家所有等制度,“国家财产”损失与“破坏生态环境”等导致的损害在某种程度上会存在重合,但是应当可以通过对“国家财产”和“公共利益”的协调解释来划分二者的界限,在实践中逐步明确检察机关提起刑事附带民事诉讼和刑事附带民事公益诉讼的适用范围。该案中,虽然海砂作为自然资源归国家所有,但是其不同于已经登记并以特定形式占有的其他国有财产,将非法开采海砂的行为认定为损害公共利益相对更加合理,因此应适用刑事附带民事公益诉讼制度。


晏恒:近年来,随着我国社会经济尤其是基础建设的快速发展,加之内河水域禁限采河砂,市场对淡化海砂的需求加大,导致海砂价格飞涨。违法行为人在巨额利润驱使下无证开采、使用“三无”船舶(无船名船号、无船舶证书、无船籍港)开采出售海砂等情形比较普遍、屡禁不止。国家虽不断加大对非法开采海砂行为的打击力度,但非法采矿罪最高7年的有期徒刑和数额有限的罚金刑对违法犯罪分子震慑力度有限,单纯的刑事处罚已不能达到预防和惩治非法开采海砂犯罪行为的效果,需要同时追究行为人的民事责任,形成惩罚合力。


刑事附带民事诉讼与刑事附带民事公益诉讼在法律依据、诉讼标的和所保护法益等方面均存在差异。根据刑事诉讼法第一百零一条的规定,如果是国家财产、集体财产遭受损失的,检察机关在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼。但对于非法开采海砂这一犯罪行为,检察机关如果提起刑事附带民事诉讼,则仅能就海砂这一矿产资源的经济价值提出索赔,不能涵盖非法开采海砂行为造成的包括生态环境受损在内的全部实际损害。


《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条规定了刑事附带民事公益诉讼制度,是在民事诉讼法第五十五条基础上对民事公益诉讼制度作出的创新。检察机关在对非法开采海砂犯罪行为提起刑事公诉时,向法院一并提起的附带民事公益诉讼,要求行为人赔偿破坏生态环境和资源造成的公共利益损失,本质上仍属于民事公益诉讼,只是出于节约司法资源、提高司法效率的考虑,由同一审判组织审理。因此,法律和司法解释对民事公益诉讼诉前程序等规定和要求也同样适用于刑事附带民事公益诉讼。


李侠:非法开采海砂不仅造成国有矿产资源损失,对海洋生态环境的损害也是巨大的。根据专家咨询意见,一方面,开采海砂会明显搅动海洋底质环境,导致被开采区域内大部分底栖生物随着海砂被抽走,丧失栖息环境而死亡。这一损害往往需要若干年才能逐渐恢复。另一方面,开采海砂过程中产生的大量悬浮泥沙不但会对海水水质产生影响,还会粘附和堵塞浮游生物的器官,导致浮游生物窒息死亡,进而对整个食物链上的相关海洋生物都会带来负面影响。同时,非法采砂船只大多设备简陋、技术落后,作业地点未经科学论证,长期无序采砂将引起海底深度下切、入渗加重,使大陆坡、海岸带、沙滩失去天然保护,进而引发海岸后退、坍塌等地质灾害。另外,违法违规使用海砂,会因氯离子含量超标造成钢筋锈蚀,给建设工程质量和结构安全带来隐患,严重威胁人民群众生命和财产安全。综上,非法开采出售海砂的行为严重损害了生态环境公共利益,仅仅追究行为人的刑事责任或提起刑事附带民事诉讼不能充分弥补受损公共利益,检察机关应当落实“谁污染、谁负责”“谁破坏、谁修复”的环境追责原则提起刑事附带民事公益诉讼,实现对违法行为的全方位追责,提高违法成本。


问题二:刑事附带民事公益诉讼责任主体的认定


主持人:刑事附带民事公益诉讼案件中,刑事案件的被告人与附带民事公益诉讼案件的被告是否一致?如何认定该案中的侵权主体?


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刘长兴:刑事案件按照犯罪构成要件,以行为人构成犯罪为标准确定刑事责任承担主体,其中犯罪行为、对象、结果以及行为人的主观责任状态和目的动机等都是确定刑事责任承担主体的要素。民事公益诉讼中,一般来说,按照过错责任原则,侵权行为事实、危害后果以及行为人的主观责任状态等是确定侵权责任承担主体的因素。在刑事附带民事公益诉讼案件中,刑事责任和民事责任的判断要素高度重合,因此通常情况下刑事案件的被告人就是附带民事公益诉讼中的被告,责任主体是一致的,但是理论上不排除特殊情况下民事责任主体和刑事责任主体不一致的情形。环境民事公益诉讼应按照环境侵权原则即无过错责任原则认定侵权行为人。非法采砂的侵权责任主体,以行为人实施了非法采砂行为并造成公共利益损害结果为基本判断要件,不要求行为人对侵权行为的发生存在故意或者过失。


晏恒:许多非法开采海砂案件涉及的相关主体较为复杂,大致可分为船舶所有人、非法开采组织者和具体实施人,其中具体实施人多为雇员,又可分为船长及相关管理人员、普通雇员,实践中还存在仅部分出资购船但未组织开采的受益人、为涉案船只办理登记的企业等其他主体。民法典第一千一百六十六条规定,行为人造成他人民事权益损害,不论行为人有无过错,法律规定应当承担侵权责任的,依照其规定。第一千二百二十九条规定,因污染环境、破坏生态造成他人损害的,侵权人应当承担侵权责任。根据上述规定可知,环境侵权责任属于无过错责任,只要行为人实施了破坏生态环境的行为,即构成侵权,无需证明其主观上是否存在过错。但在环境民事公益诉讼中,部分主体虽未直接实施环境侵权行为,但其故意或过失行为与环境损害结果发生之间存在法律上的关联性或因果关系,对这类主体主观责任要素的认定具有实践价值。实践中,上述情况在非法开采海砂案件中也较为常见。具体来讲:首先,对于采砂船这类可能成为犯罪工具的设备,船舶所有人在出租或管理船舶时应尽到审慎注意义务,检察机关在提起民事公益诉讼时需要考量其主观过错,判断其是否属于民法典第一千一百六十九条规定的“教唆、帮助他人实施侵权行为的,应当与行为人承担连带责任”的情形。其次,对于具体实施采砂行为的雇员,情况则更为复杂。民法典第一千一百九十二条规定,个人之间形成劳务关系,提供劳务一方因劳务造成他人损害的,由接受劳务一方承担侵权责任。接受劳务一方承担侵权责任后,可以向有故意或者重大过失的提供劳务一方追偿。参考该条规定可知,一般情况下雇员因执行雇主劳务命令造成损害的,责任由雇主承担,但如果雇员存在故意或重大过失的,雇主在承担责任后可以向雇员追偿。


李侠:刑事案件基于主客观相统一原则和较高的证明标准,主要追诉对象是非法开采海砂的组织者和具体实施人。一方面,在船舶所有人和组织实施者不是同一主体的情况下,船舶所有人往往以管理上存在疏忽或与具体组织实施者为租赁关系为由,主张主观上不知悉犯罪行为,对其追究刑事责任存在一定困难。另一方面,对于受雇佣的具体实施人,是否追究刑事责任也进行了区分。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第十一条规定,对受雇佣为非法采矿、破坏性采矿犯罪提供劳务的人员,除参与利润分成或者领取高额固定工资的以外,一般不以犯罪论处,但曾因非法采矿、破坏性采矿受过处罚的除外。因此,对于具体实施非法采砂行为领取非高额报酬又未受过相关处罚的普通雇员,一般不以犯罪论处。


刑事附带民事公益诉讼中应承担赔偿责任的除了被告人,还包括没有被追究刑事责任的其他共同致害人、其他对被告人的犯罪行为依法应承担民事赔偿责任的单位和个人等。因此,对于刑事案件被告人以外的其他主体构成侵权的,检察机关可以将其列为刑事附带民事公益诉讼案件的被告一并起诉。


问题三:非法采砂类民事公益诉讼案件诉讼请求的确定


主持人:最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定,对污染环境、破坏生态,已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为,原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。在非法采砂类民事公益诉讼案件中,生态环境损害赔偿标准和金额如何计算,检察机关如何确定诉讼请求?



刘长兴:环境公益诉讼案件的目标是补救受损害的环境公共利益。因此,避免损害形成和扩大的停止侵害、消除危险等预防性责任方式是首选的责任承担方式,但是其无法救济已经形成的环境损害,因此需要修复生态环境或者赔偿损失等补救性责任方式,后者也是环境民事公益诉讼案件中常用的责任承担形式。在环境侵害仍在持续、损失可能扩大时,预防性责任方式和补救性责任方式可以并用。就补救性责任方式而言,对环境公共利益损害的补救通常以环境修复为首选,即判令被告承担环境修复、生态恢复等责任。对于修复期间产生的生态环境服务功能损失,以及无法恢复到损害前状态的永久性损害,被告应当予以赔偿。至于非法采砂造成的环境公共利益损害,能否恢复到破坏前状态还是未知数。在不具备恢复条件时,赔偿公共利益损失应当是首选的责任承担方式。赔偿数额需要专业机构结合被破坏的生态环境、资源受损状况等进行专业评估和鉴定。


晏恒:在非法采砂类破坏生态环境案件中,进入民事公益诉讼程序时通常相关违法行为已被制止,因此物质层面的诉讼请求以恢复原状、赔偿损失为主。原则上,生态环境受到破坏后应立即开展恢复工作,并做到恢复原状。但非法采砂案件与一般的非法排放污染物等案件相比有很大差异,案件被查处时,非法开采的海砂已基本被行为人卖出牟利,很难追回,且海洋生态环境具有开放性、流动性的特点,简单回填将造成对海洋生态环境的二次损害,也即短期内通过人工干预完全恢复原状的可能性基本不存在。此外,即便能采取一定的恢复措施,也具有较高的技术和管理要求,客观上不宜由违法行为人实施。因此,该案中,检察机关没有提出恢复原状的诉讼诉求,而是由专家组采用基于恢复目标的生态环境损害评估方法,对环境损害进行了测算。


生态环境损害的认定涉及很多自然科学领域的技术性、专业性问题,而检察机关和法院的司法工作人员大多是法律专业出身,相关自然科学知识储备往往比较匮乏,在认定环境损害后果、因果关系,以及恢复原状的路径选择等方面有时难以自行作出判断。特别是在刑事附带民事公益诉讼案件中刑事部分和民事部分由同一审判组织审理的情况下,一些刑事法官对于环境侵权案件的审理经验较为薄弱,为充分保障案件的公正审理,专业技术意见的支持就显得非常重要。认定生态环境损失和修复费用的专业意见依据主要有三种:一是司法鉴定机构出具的司法鉴定意见,二是环境资源保护监督管理部门推荐机构出具的报告,三是专家意见。其中,专家意见基于费用相对较低、效率相对较高且具有一定权威性等特点在司法实践中得到了越来越广泛的应用,对环境民事公益诉讼的发展起到了积极促进作用。检察机关在案件办理中应注重对专家意见科学性、客观性的审查,以保证起诉的充分性和公正性。


李侠:根据原环境保护部《环境损害鉴定评估推荐方法(第II版)》的规定,生态环境损害评估方法包括替代等值分析方法和环境价值评估方法。生态环境损害评估方法的选择原则是优先选择替代等值分析方法中的资源等值分析方法和服务等值分析方法。但该案中,由于海床的特殊性,海砂被盗采所导致的深坑尽管可以通过自然海流实现恢复,但所需时间较长,其间生态损失将长期存在,因此,专家组采用替代等值分析方法中的价值等值分析方法,将恢复行动所产生的环境价值贴现与受损环境的价值贴现建立等量关系,计算被开挖盗采的海砂重新回填至原处的环境价值,作为非法开采海砂所导致的生态环境损害价值。


此外,在生物资源方面,计算底栖生物资源受损量时需要确定海砂开采面积。但该案中,由于行为人多次非法开采且时间较长,无法查明其具体开采面积,导致底栖生物资源损失难以计算。这种多次、长期开采的情形在非法开采海砂案中较为常见。今后对非法开采海砂行为进行充分、准确的损害评估,有赖于相关部门建立健全相关技术评估体系、加强海洋地质调查。


问题四:刑事附带民事公益诉讼案件中的证据转化


主持人:刑事附带民事公益诉讼中,民事侵权事实的证明标准低于犯罪事实的证明标准,前者达到“高度盖然性”程度即可,后者则需达到“排除合理怀疑”程度。司法实践中,刑事附带民事公益诉讼中刑事部分证据与民事部分证据如何转化使用,应注意哪些问题?


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晏恒:刑事附带民事公益诉讼在调查取证上具有一定的便利条件,依托刑事案件办理中公安机关强大的侦查能力、法律及司法解释规定的一系列有力调查和保障措施,有利于快速查明环境侵权主体、制止违法行为、查封保全资产等。此外,前期行政机关在行政执法过程中收集的物证、书证等实物证据材料,通过两法衔接机制移送后在刑事诉讼中可以作为证据使用,也可以转化为民事公益诉讼证据。但需要注意的是,刑事诉讼证据与民事诉讼证据在证据形式和要求等方面还存在不同,具体来讲:


首先,从形式上看,刑事证据包括物证;书证;证人证言;被害人陈述;犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解;鉴定意见;勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录;视听资料、电子数据。民事证据包括当事人的陈述、书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、鉴定意见、勘验笔录。二者在证据形式上基本存在对应关系,可以相互转化使用。但需要注意的是,刑事诉讼中被告人在庭前往往经过多次讯问,如果被告人对违法行为和后果特别是涉及相关数量、数额认定的供述和辩解存在反复,那么其庭前供述和辩解将不宜直接作为附带民事公益诉讼中当事人的陈述使用。因为一旦行为人在庭审中变更供述,且无其他证据与庭前供述相互印证,法院将不予采信。


其次,从证据的证明内容来看,刑事诉讼与民事公益诉讼证据证明的内容和侧重点不同。犯罪行为和行为人的主观恶性是刑事证据证明的重要内容,对于犯罪后果的证明在一些犯罪中则主要在定性及量刑上存在区别。而环境民事公益诉讼中不要求证明侵权行为主体主观上存在过错,但对损害后果的证明要求精确,需要证明违法行为造成了确定内容的生态环境公共利益损害。


综上,基于刑事诉讼和民事诉讼在证据形式和要求上存在的差异,检察机关办理刑事附带民事公益诉讼案件举证时,不仅要考虑证据转化使用的问题,也需要提前做好补充调查取证的准备,充分发挥刑事附带民事公益诉讼的高效率优势。


李侠:由于刑事诉讼认定事实和证据的标准高于民事诉讼,故刑事案件中已经依法认定的事实和证据一般可以作为附带民事公益诉讼案件的免证事实和证据。实践中,各地检察机关结合本地实际就公益诉讼案件尤其是民事公益诉讼案件办理探索出若干种不同的模式,如由一个办案团队集中办理特定类型的“刑事公诉+民事公益”或者“刑事公诉+民事公益+行政公益”的二合一或三合一办案模式;有的则由刑事公诉、公益诉讼团队分别办理刑事公诉和民事公益诉讼案件。在前一种办案模式下,庭审过程中,刑事部分检察机关以公诉人的身份进行,民事公益诉讼部分检察机关以公益诉讼起诉人的身份进行,在举证质证环节共用一套证据,即将刑事案件的证据集中进行举证质证,直接运用刑事案件的证据作为民事公益诉讼部分事实的认定依据,无须进行证据转化及再次举证质证。在后一种办案模式下,民事公益诉讼中检察机关在举证质证环节指出该案公诉人已就刑事部分进行了充分举证,证明被告实施了相关违法犯罪行为,对此部分事实不再重复举证。


此外,实践中需要注意的是,环境民事公益诉讼的责任内容包括资源价值损害赔偿和生态环境损害赔偿,资源价值损害系刑事案件查明和审理的内容,但生态环境损害却属于环境民事公益诉讼需查明的事实。实践中,一些负责刑事侦查的公安机关有时只注重刑事层面的证据收集,此时,检察机关需提前介入,积极沟通,引导侦查机关就环境民事公益诉讼所需要的生态环境受损情况进行调查取证。当然,检察机关也可以自行调查取证,如该案中,检察机关自行委托鉴定,收集非法采砂造成海洋生态环境受损的相关证据。


问题五:民事公益诉讼中如何适用和解


主持人:最高人民检察院《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十三条规定,民事公益诉讼案件,检察机关可以与被告和解,法院可以调解。和解协议、调解协议不得损害社会公共利益。对此,如何理解和把握?



晏恒:检察机关与被告和解不得损害社会公共利益体现了民事公益诉讼“有限和解”的原则。个人认为,可以从实体和程序两方面保障和解、调解的正当性。首先,从实体上来说,和解、调解协议的内容应当有与支持起诉相当的证据予以证明,包括鉴定意见、相关部门和机构出具的报告、专家意见等。如果涉及将赔偿损失诉讼请求修改为复垦复绿、增殖放流、劳务代偿及其他替代性修复方式的,还应专门听取相关部门、机构或专家的意见。其次,从程序上来说,可以采用公告、邀请人民监督员参与、公开听证等方式保障和解、调解程序的正当性和公开性。特别是在诉前和解案件中,更应重视公开接受监督。同时,还应加强内部规范和监督,如广东省检察院要求全省检察机关签订和解、调解协议前均需层报省检察院审批。


李侠:检察机关在严厉打击破坏生态环境和资源保护犯罪的同时,将刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度与刑事附带民事公益诉讼的调解、和解制度相结合,督促犯罪嫌疑人、被告人及相关责任主体主动及时履行修复和赔偿责任,有利于尽快恢复受损生态环境。该案中,检察机关基于专家咨询意见与被告达成初步和解协议,促使被告在一审判决作出前主动依和解协议约定的分期计划履行了部分赔偿责任。一审法院审查了和解协议内容,确保未损害国家利益和社会公共利益,并考虑到被告人认罪认罚和积极履行损害赔偿责任的情况,依法决定从轻处罚,取得了良好的法律效果和社会效果。

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