解文轶：“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》修订解读

民法典颁布实施对巩固社会主义基本经济制度、保障人民各项民事权利、推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的作用。民法典多个条文涉及“公共利益”，一些规定直接补强了公益诉讼检察法律依据，还有一些规定为公益诉讼检察指明了探索和发展方向。为贯彻实施民法典，最高人民法院、最高人民检察院组织对相关司法解释、规范性文件等进行了清理修订，其中就包括《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。修订后的《解释》全文已于2020年12月29日正式公布。

一、《解释》修订的主要内容

为加强对检察机关提起公益诉讼、法院审理公益诉讼案件工作的指导和规范，最高人民法院、最高人民检察院经多次沟通、反复协商，联合起草制定了《解释》，自2018年3月2日起施行。此次《解释》根据民法典和相关法律规定，主要对以下内容进行了修订：一是在《解释》第一条增加民法典，与民事诉讼法、行政诉讼法一并作为制定《解释》的依据；二是根据人民陪审员法第十六条的规定，将公益诉讼案件作为人民陪审制的适用对象；三是根据民法典的规定增加“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉”领域作为检察机关可以提起民事公益诉讼的案件范围，并增加该领域征询英雄烈士等的近亲属意见作为检察机关诉前程序的履行方式；四是根据行政诉讼法第七十七条的规定，对法院作出行政公益诉讼变更判决的文字表述进行调整等。

二、扩大英烈保护民事公益诉讼案件范围的理解与适用

2018年出台的英雄烈士保护法第二十五条明确规定，对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，英雄烈士的近亲属可以依法向法院提起诉讼。英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼。自英雄烈士保护法实施以来，各级检察机关充分发挥检察公益诉讼职能作用，提起各类侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉民事公益诉讼，发出督促行政机关履行保护英烈纪念设施检察建议，为维护社会主义核心价值观，抵制抹黑英雄和党的历史言行，弘扬正气，维护国家政治安全发挥了积极的作用。

英雄烈士保护法规定的保护对象为近代以来，为了争取民族独立和人民解放，实现国家富强和人民幸福，促进世界和平和人类进步而毕生奋斗、英勇献身的英雄烈士。而对于“英雄烈士”的界定，法律规定得还比较原则，虽然国务院《烈士褒扬条例》规定了烈士评定标准，但仅靠已有的烈士名录和事后申报审查评定不能涵盖所有的英雄烈士。检察机关办案实践中也仍存在一些具体适用方面的疑虑，如是否必须经法定机关认定后方能认定为英雄烈士，如侵害名誉行为发生在烈士称号追授前能否适用英雄烈士保护法等。

针对英雄烈士保护领域提起民事公益诉讼的最早规定可见于2017年施行的民法总则，民法总则第一百八十五条规定，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应当承担民事责任。民法典第一百八十五条沿用了民法总则的规定。民法总则和民法典规定的保护对象“英雄烈士等”的范围大于英雄烈士保护法中规定的“英雄烈士”，包括为了人民利益英勇斗争而牺牲，堪为楷模的人，还包括在保卫国家和国家建设中作出巨大贡献、建立卓越功勋，已经故去的人。民法典的这一表述，扩大了英雄烈士的保护范围，是立法机关对于人民呼声的积极回应。《解释》在修订过程中根据民法典的规定在检察机关提起民事公益诉讼案件范围中增加了英烈保护领域，还依据民法典的规定将保护对象范围从英雄烈士保护法规定的“英雄烈士”扩大至“英雄烈士等”，既体现了检察机关参与法治建设和社会治理过程中捍卫人民群众的精神寄托，对社会主义核心价值观和社会公共利益进行更完整、更充分的保护，也是贯彻落实党的十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”要求的具体、直接举措。

《解释》修订前对检察机关提起民事公益诉讼诉前程序的规定主要为向社会公告。根据英烈保护领域民事公益诉讼案件的特点，修订后的《解释》在公告的基础上增加了征询英雄烈士等的近亲属意见作为诉前程序履行方式，由检察机关在实践中根据案件实际情况进行适用。英烈保护民事公益诉讼诉前程序的适用对象是英雄烈士等的近亲属，根据民法典第九百九十四条的规定，死者的姓名、肖像、名誉、荣誉、隐私、遗体等受到侵害的，有资格提起私益诉讼的近亲属范围主要为其配偶、子女、父母，这也是检察机关办理英烈保护领域案件诉前征询意见的范围。办案实践中，检察机关一般可以通过英雄烈士等的户籍所在地公安机关查询确定其近亲属的基本情况，查明有权提起诉讼的近亲属名单、住址、联系方式等。对于英雄烈士等有近亲属的，可以当面征询近亲属是否提起诉讼的意见或者向其发出征求意见函，这样既可以充分尊重英雄烈士等近亲属的意愿，保证其诉权，也可以省去三十日的公告期以提高办案效率。对于英雄烈士等近亲属下落不明，或者一案保护多名英雄烈士等涉及近亲属人数众多的，检察机关也可以通过公告的方式履行诉前程序。对于英雄烈士等的近亲属提起保护英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉民事诉讼的，检察机关可以支持起诉。

三、深入贯彻落实民法典推进检察公益诉讼工作

作为“两高”对于检察公益诉讼工作进行指导、规范的司法解释，此次《解释》根据民法典和其他相关法律规定进行了个别修改。检察机关要深入贯彻落实民法典，履行好公共利益代表的职责使命。

一是积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。民法典多个条文涉及“公共利益”，相关规定强化了对妇女权益保护、未成年人保护、公民隐私权和个人信息保护等方面的内容。目前，部分省级人大常委会在已经出台的加强检察公益诉讼工作的决议、决定中规定了“等”外领域，可以作为地方检察机关办理相关案件的遵循。值得注意的是，将于2021年6月1日起施行的新修订的未成年人保护法第一百零六条明确规定，未成年人合法权益受到侵犯涉及社会公共利益的，检察机关有权提起公益诉讼。最高人民法院新修改的《民事案件案由规定》也增加了“未成年人保护民事公益诉讼”案由，检察机关可以依法办理未成年人保护领域公益诉讼案件。

二是践行绿色保护理念。民法典总则部分即确立了绿色保护理念，将节约资源、保护生态环境列为原则性条款。侵权责任编中单设“环境污染和生态环境破坏责任”一章，规定了生态环境损害赔偿诉讼和民事公益诉讼。检察机关应在公益诉讼工作中践行绿色保护理念，重点办理生态环境和资源保护领域案件，不断完善生态环境公益诉讼制度。

三是探索构建惩罚性赔偿制度。民法典对于故意侵害知识产权、明知产品缺陷造成严重损害和故意污染环境破坏生态造成严重后果等三种情形，规定了被侵权人有权提起惩罚性赔偿请求。在食品药品安全侵害众多消费者合法权益领域，检察机关对在民事公益诉讼案件中提出惩罚性赔偿诉讼请求进行了广泛的实践探索，并与食品药品有关部门共同研究达成一致意见。检察机关应继续贯彻落实民法典精神，通过在民事公益诉讼中提出惩罚性赔偿诉讼请求，加大侵权人的违法成本，对侵权人及潜在违法者产生震慑与警示，为惩罚性赔偿制度建构和立法完善提供有益实践经验。

作者系最高人民检察院第八检察厅三级高级检察官助理。