王丹:论行政公益诉讼的起诉期限

一、 我国行政公益诉讼起诉期限的适用现状

（一）立法现状

2015年通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点的决定》授权最高人民检察院在环境和自然资源保护、国土资源保护、食药安全等领域开展提起公益诉讼试点。同年12月颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》以及次年2月颁布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》正式确立了检察机关提起行政公益诉讼的雏形。

2017年修改了《行政诉讼法》，2018年3月颁布了《最高法最高检关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）逐渐细化了行政公益诉讼的受案范围、管辖、诉讼费用、诉前程序等相关规定。

但到目前为止，关于行政起诉期限的规定仍然只有一般行政私益诉讼的期限规定，即《行政诉讼法》第46条所规定的一般诉讼时效为六个月，因不动产提起诉讼的案件不超过二十年，其他案件不超过五年。两个《实施办法》及《解释》中均未针对行政公益诉讼的起诉期限问题作出特别规定。

（二）司法现状

正是因为法律规定的缺失，司法实践中法院对该问题的处理各不相同。截至2021年2月，在裁判文书网上以“行政公益诉讼”与“起诉期限”为关键词，能够检索出111篇裁判文书，其中35篇涉及到法院对是否超过起诉期限的判断和处理。在这35篇裁判文书中，仅有两篇（且是同一案件的两审）裁定书支持了被告以“已经超过起诉期限”为由的抗辩，其余33篇判决书都以各种理由驳回被告此抗辩。

（2019）川0722行初14号裁定书认为检察机关提起行政公益诉讼应当适用六个月起诉期限的规定，原因如下：其一，公益诉讼起诉人和被告在行政诉讼中具有平等的法律地位，即使在法律没有明确规定的情形下，公益诉讼起诉人也应当受到诸如起诉条件、起诉期限等诉讼制度的限制；其二，行政公益诉讼与一般行政诉讼的本质都是要求行政机关履行保护合法权益的法定职责；其三，检察机关比一般行政诉讼案件中的原告具有更高的法律素养；其四，起诉期限制度在保护国家和社会公益的同时要兼顾效率原则、维护社会管理秩序的稳定。

另外33份判决书中，以（2017）粤0203行初186-191号为代表的19份判决书认为只要公共利益仍处在“持续受侵害状态”的，无需考虑起诉期限，检察机关能够提起行政公益诉讼。8份判决书认为起算点应当是“检察机关在履职中发现线索之日”；2份判决书认为起算点应当是“收到被告回复之日”；2份判决书认为起算点应当是“检察建议期满之日”。（2019）鄂0881行初60、61号判决书认为起诉期限制度不符合行政公益诉讼的目的，不应适用；（2019）鄂1221行初17号等2份判决书认为没有明确的法律规定，不应当适用六个月的起诉期限。

二、 我国行政公益诉讼起诉期限制度中的存在的问题

（一）理论之争：是否应当适用时效制度

一种观点认为，国家和社会公共利益的本质特殊性决定了对侵害国家和社会公共利益的行为，任何时候都应受到法律追究和制裁。行政公益诉讼保护的是国家及社会公共利益，不同于私益诉讼的个别利益，法律对此应作特别规定，不受诉讼时效的限制。

更为普遍的观点认为，行政公益诉讼亦应存在起诉期限的限制。支持这种观点的主要理由有：第一，尽管行政公益诉讼保护的是国家和社会公共利益，但保护对象的特殊性并不一定会致使时效制度的适用受到影响；第二，时效制度符合诉讼的效益价值，如果没有明确规定起诉期限，起诉的门槛将大大降低，可能导致滥诉情况的出现，司法的经济效益成本也会因此大大增加；第三，诉讼时效是所有诉讼的基本制度，刑事犯罪对国家和社会公共利益的侵害更加严重，但刑事诉讼同样要受到诉讼时效的限制。

笔者认为，行政公益诉讼应当适用起诉期限制度。除了上述理由外，诉讼时效制度代表的维护社会整体秩序的利益加上行政行为的公信力与确定力的价值高于维护个别类型案件中国家和社会某些具体利益的价值。但是，考虑到行政公益诉讼保护对象的特殊性，应当为其设置更加宽松的期限规定，以期在利益权衡之中找出最优解。

（二）实践困境：与现有法律规定的不兼容

1. 诉讼模式不相同

《行政诉讼法》第46条起诉期限适用于行政相对人为了维护自身权益而提起的私益诉讼的诉讼模式，要求行政相对人具有直接的法律上的利害关系，而行政公益诉讼则并非是为了维护私人利益，而是维护国家与社会利益，其当然的不具有直接的法律上的利害关系。

2. 起诉期限过短

《行政诉讼法》规定的一般起诉期限是六个月，最长保护期限是五年，涉及不动产的最长保护期限是二十年。在司法实践中，起诉期限的法定期间加上起诉耽误制度的规定一般能满足对行政相对人诉权保障的需要。但该期限对行政公益诉讼案件来说过短，其一，行政公益诉讼所保护的利益涉及国家与社会集体，较为重大，六个月的时限不利于对其进行有效保护；其二，一般而言，行政公益诉讼中检察机关缺乏亲历性，加上此类案件的危害结果一般具有潜伏性、复杂性等特征，检察机关难以在短时间内快速识别和应对；其三，诉前程序是行政公益诉讼的前置程序，从检察机关知道行政机关的行政行为侵害国家和社会公共利益，向行政机关发出督促起诉意见书之时，行政机关有两个月的期限进行整改，使得检察机关的起诉期限更加捉襟见肘。

3. 起算点难以确定

根据《行政诉讼法》第 46 条之规定，行政起诉期限的起算点是“相对人知道或应当知道作出行政行为之日”。行政公益诉讼的起诉人是检察机关，其一，检察机关对该行政行为不具有亲历性，难以及时得知行政行为是至何时作出的，以客观标准来判断，是从“受到线索之日”还是“向行政机关发出通知之日”或是“立案审查之日”没有明确的标准；其二，这里的“知道”应当指“知道国家及社会利益受到侵犯之日”还是指“知道行政机关存在违法行使职权或不作为之日”难以确定。

三、 我国行政公益诉讼起诉期限制度之完善

（一）明确起算点

关于行政公益诉讼的起诉期限的起算点，司法实践与理论研究中主要存在以下几种观点：有学者主张，检察机关提起公益诉讼需以公益受到侵害为前提，因此诉讼时效的起算点，应为检察机关知道或者应当知道国家或社会公共利益受到侵害时，而非检察机关知道或者应当知道行政机关存在违法行使职权行为或不作为之日；有学者主张，从有利于法院审查判断和规范检察机关提起行政公益诉讼程序等角度出发，建议将检察机关对案件予以立案审查的时间作为起诉期限的起算点；还有学者认为，检察机关一般是在履行职责过程中发现公益诉讼的案件线索，因此，检察机关提起行政公益诉讼的起算点可规定为发现或者应当发现行政机关违法行使职权行为或不作为侵害或严重危及国家和社会公共利益之日。

行政公益诉讼的起算点设置的争论主要集中在“知道行为”与“知道公益受侵害或威胁”上，从逻辑上来看，两者之间的发生顺序存在三种情形：第一种，行为与状态同时发生，此时无需考虑以何为起算点的问题；第二种，行政机关违法行使职权发生在前，危害状态发生在后，由于公益诉讼的提起须以公益受到侵害为前提，因此应以知道危害状态发生之时为起算点；第三种，危害状态发生在前，行政机关不作为发生在后，此时应当以知道行政机关违法不作为之时为起算点。归纳起来，从理论上来看，检察机关应当自知道行政机关违法行使职权或不作为之日与公益受到危害之日何者为晚时为起算点。

从司法实践上看，上述标准都过于主观，不便于法院对起诉期限进行审查，行政公益诉讼的起诉期限可能就会失去其制度意义，因此，有必要设置判断起算点的客观标准，这种标准需要有一定的外在表现特征。从有利于保护国家及社会公共利益的角度上，将检察机关立案审查之日定为起算点较为合适，但为了避免检察机关怠于行使职权，应当作出一定程度的限制。如果有公民向检察机关写信提供线索或者该损害公益的行政行为曝光于网络、报纸等而检察机关未立案审查，应当以前者为起算点。

（二）延长起诉期限

六个月的起诉期限对于行政公益诉讼这类案情复杂、涉及公共利益的案件无疑是不够的。目前学界的主流意见也赞同为行政公益诉讼设置特别期限，但在期限的长度上尚未达成统一意见。

一种观点认为，鉴于公益诉讼的特殊性与诉前程序前置的必要性，应当为行政公益诉讼设置较长的起诉期限，可以参照民法的规定，将行政公益诉讼的起诉期限规定为三年；一种观点认为，在考虑行政公益诉讼保护对象的特殊性的同时，也不应当忽视行政起诉期限的制度价值，加上检察机关具有强大的证据收集和诉讼能力，过长的起诉期限也不利于公共利益的保护，同时也容易导致检察机关怠于履行职责，因此，以一年为期设置行政公益诉讼的起诉期限较为合适。还有一种观点建议在两者之间折中一下，将行政公益诉讼的起诉期限规定为两年。笔者较为赞同第二种意见。

另外，《行政诉讼法》规定的除了涉及不动产的案件之外，一般最长保护期限为五年。鉴于行政公益诉讼案件如环境污染案件、国有资产流失案件等都具有长期性、隐蔽性、潜伏性等特征，五年的起诉期限显然不能适应行政公益诉讼案件的需求。因此，行政公益诉讼也可借鉴民法与刑法的规定，设置20年的最长保护期限。 

（三）确定期间性质

行政诉讼中没有起诉期限中断的概念，因此，在理论界一直有将诉讼时效中断引入行政诉讼中的争论，其本质是诉权保障与司法谦抑原则之间的利益权衡。

在行政公益诉讼之中，同样存在着期限中断制度引入与否之争，支持者认为，其一，检察机关提起公益诉讼的目的是保护国家和社会利益，应当给予其更宽松的期限限制；其二，检察机关的公益诉讼诉前程序在引入中断制度后能更好地与诉讼制度进行衔接；反对者则认为，其一，平等是法律的基本价值，检察机关相对于一般行政人而言诉讼地位更加强势，在整个行政诉讼法都在适用期限延误制度的情况下，不应当单独使行政公益诉讼适用中断制度；其二，期限耽误制度与中断中止制度都有对“不可抗力”情形的规定，“丧失行为能力等其他障碍”在检察机关身上无适用必要，最大的差异在于对主动行使权利，向诉讼对象提出请求时发生法律后果的不同，这一点在行政公益诉讼中只要规定好诉前程序与期限耽误制度的衔接即可解决。

《解释》中对诉前程序的规定区分了两类情况，一般情况下，行政机关应当在两个月内依法履行职责，并书面回复；出现公益诉讼等继续扩大的紧急情形的，应当在十五日内书面回复。鉴于诉前程序是行政公益诉讼的前置程序，其期限设置也没有过长，将其设置为期限耽误制度中的一项事由不会影响对公共利益保护的及时性，法律可以规定在计算行政公益诉讼的起诉期限时允许扣除该期限，但该期限只能扣除一次，如果在诉前程序期满行政机关仍未履职的，应当计算起诉期限。

（因篇幅所限，注释及参考文献省略，原文有删改。）