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王莉 韦达泽 刘胜凤:公益诉讼检察大案指挥中心建设构想

时间:2021-02-18    点击: 次    来源:中国检察官公众号    作者:王莉 韦达泽 刘胜凤 - 小 + 大

王  莉  最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官

韦达泽  贵州省黔西南州安龙县人民检察院检察官助理

刘胜凤  贵州省黔西南州人民检察院第六检察部主任

摘  要:检察机关办理的公益诉讼大案具有跨区划、调查受限、影响范围较大等特点。为满足办理公益诉讼大案的实际需求,提升公益诉讼检察工作的质量和效果,检察机关应建立公益诉讼检察大案指挥中心,充分发挥其统一管理重要案件线索、办理重要案件、指挥协调跨行政区划案件办理、管理使用办案人才等职能作用。

关键词:公益诉讼 大案指挥中心 定位 职能作用


公益诉讼检察大案是指跨行政区划、涉案范围广、公益受损严重、涉及国家重大工程建设或战略布局、人民群众关注度高等案情复杂的公益诉讼案件。目前, 检察机关办理公益诉讼大案较少,未能充分发挥公益诉讼检察工作“办理一案、警示一片、治理一域、造福一方”的作用。为提升公益诉讼检察大案的办案数量,提高公益诉讼检察工作的办案质效和影响力,亟需建立公益诉讼检察大案指挥中心。


一、建设指挥中心符合公益诉讼检察发展的趋势


(一)建设指挥中心有利于推进大案办理工作


检察机关办理大案有着丰富的实践经验。公益诉讼检察工作与职务犯罪侦查工作的主动性以及调查方式、取证的有效性等方面有着相似和共通之处。监察体制改革之前,全国市级以上检察院均成立了侦查指挥中心,凡是查办有影响有震动的大案或涉及党政领导干部等大要案,指挥中心立即启动,为查办职务犯罪大要案提供强有力的保障。


检察机关对建立公益诉讼指挥中心办理大案进行了有益探索。随着公益诉讼检察工作的发展,各地检察机关根据办案需要,探索建立了公益诉讼指挥中心, 在指挥中心统一领导和指挥下,办理了一批有影响的公益诉讼案件。如最高人民检察院直接立案办理的万峰湖专案,采取类似于指挥中心的办案方式,实现了四级检察机关一体化办案模式,案件办理取得了显著成效。


(二)建设指挥中心是办好公益诉讼检察大案形势需要


一是有利于提高办案质效。2020 年 1 月至 9 月,全国检察机关共立案办理公益诉讼案件 109626 件,同比上升 19.4%,在案件数量逐年上升的同时,案件质效并不高。建立指挥中心的目的就是为了办理有震动、有影响的公益诉讼大案,提高公益诉讼检察办案质效, 这也是促进公益诉讼检察健康发展的现实需要。


二是有利于落实中央领导对最高人民检察院、省级检察院要带头办理大案的要求。当前,公益诉讼 90% 以上的案件由基层检察机关办理,市级检察机关办理的案件较少,省级检察院和最高人民检察院直接办理的案件更是寥寥可数。基层检察机关因受到层级、办案能力、技术手段、绩效评估等因素限制,无法适应办理大案的要求,建设公益诉讼大案指挥中心迫在眉睫。


三是有利于破解跨区划公益诉讼案件办案难题。办理公益诉讼检察大案,往往面临跨行政区划引发的案件管辖、异地调查取证、地方保护主义等困难和问题。建立指挥中心,对跨行政区划的公益诉讼案件进行集中办理,可以有效解决上述问题,有利于减少办案阻力和执法标准不一等难题,同时降低因地方保护主义而产生的不公平,维护司法的稳定性和权威性。


二、关于指挥中心定位的思考


(一)指挥中心可作为固定的设置机构


公益诉讼大案是重大、疑难、复杂案件。大案具有案件影响范围较大、跨区划、管辖权受限、调查权受限、涉及群体性事件等特点,这也是案件进入指挥中心办案模式的基本要求。基于上述特点,公益诉讼检察大案应当上提一级办理,指挥中心可作为固定机构设置于市级以上检察机关,由市级以上检察机关统一指挥。


(二)指挥中心可作为办理公益诉讼大案的专门机构


一是成立专案组对大案进行办理。作为市级以上检察机关专门办理大案的办案机构,各指挥中心每年至少办理1 件在当地有影响的案件,避免“建而不用”情况发生。上级人民检察院应当加强对辖区内公益诉讼大案工作的统一领导,成立专案组对大案的办理工作进行直接领导、指挥、协调、组织。专案组应由指挥中心所在检察机关的一名员额检察官任专案组组长,由若干名辖区内检察官、检察官助理组成,即“1+N”模式。专案组组长居于主导地位,对全案办理负责总协调,专案组其他成员处于协助地位,服从专案组组长的指挥。


二是专案组成员可行使的检察职责。根据人民检察院组织法第 24 条第 1 款第 4 项的规定,上级人民检察院可以统一调用辖区的检察人员办理案件,但却未明确被调用检察人员可行使的检察职责。目前,在没有相关法律法规对被调用检察人员如何行使职权作出具体规定的情况下,可参考人民检察院刑事诉讼规则第 9 条的规定,明确被调用的检察官及检察官助理可代表办理案件的人民检察院履行各项检察职责。


三、指挥中心的主要职能作用


(一)重要案件线索统一管理


重要案件线索来源主要包括下级检察机关上报、指挥中心自行发现、上级检察机关交办等情形。线索由指挥中心统一管理,并及时对案件线索可能涉及到的国家利益及社会公共利益受到侵害情况、涉案主体的情况、公益受损结果与涉案主体的违法行为之间的关系、案件性质、管辖权、涉案法律法规、风险防控等内容进行研判,提出处置意见。


(二)重要案件的办理方式


重要案件的办理方式主要有督办、交办、直接办理三种方式。督办是指对地方检察机关已经或者正在办理的重要案件,由指挥中心对案件进行督办;交办是指对符合立案条件且地方检察机关未办理的案件,由指挥中心将案件交地方检察机关办理;直接办理是指因案件疑难、复杂或者监督对象层级较高,由指挥中心所在检察机关直接办理,下级检察机关需积极协助、配合。


(三)跨行政区划案件办理的指挥协调


案件协调主要包括检察机关之间的内部协调以及检察机关与审判机关、行政机关的外部协调。跨行政区划案件的协调工作主要面临案件管辖权不清、监督主体较多,导致有关主体相互推诿、异地调查取证难等。指挥中心所在检察机关与下级检察机关相比,拥有层级、资源等天然优势,开展案件协调工作更为便利。大案办理应当上提一级的定位,意味着案件协调工作应由指挥中心所在检察机关负责,下级检察机关应积极协助、配合,通过协调工作,形成检察机关内部上下一体、区域联动、指挥有力、协作密切、运转高效的工作格局。同时,争取各级党委、政府、人大等多方支持,形成治理合力,确保国家利益和社会公共利益得到有效保护,实现双赢多赢共赢的工作目标。


(四)办案人才的管理使用


办案人才是支撑指挥中心运行的基础。人才可分为以下四类:一是具备制定调查方案、线索摸排、证据收集、案件分析、出庭诉讼等能力的业务型人才;二是具备对办案人员进行调配、与相关部门沟通协调的指挥协调型人才;三是具备对办案遇到的问题进行研究分析的调研型人才;四是具备某一公益诉讼领域专业知识和技术的专业人才。


指挥中心根据办案需要,将符合条件的检察干警纳入人才库,通过“办案 + 培训 + 研究”模式,不断促进人才库成员成长,同时在人才库成员晋升、考核等方面要予以一定的政策支持。


(五)办案基地的指导


各公益诉讼检察办案基地要充分发挥指导作用,积极推动市级以上检察机关围绕一体化办案模式,打造能够整合办案资源、规范案件办理、提高办案质效的指挥中心,并对指挥中心运行过程中出现的问题及时提出意见建议,不断丰富和完善指挥中心的功能,提升指挥中心办理公益诉讼检察大案的地位和作用。


*本文刊登于《中国检察官》杂志2021年1月(司法实务版)

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