刘东斌 史忠辉：安全生产公益诉讼检察路径探析

一、检察机关探索提起安全生产领域公益诉讼的可行性

笔者认为，将安全生产正式纳入公益诉讼检察法定领域，条件已经具备，时机已经成熟。

检察机关作为国家法律监督机关和社会公共利益的代表，既具有法律监督者的身份属性，又具有公益代表人的身份属性，拥有独立的诉讼地位和法定的调查权，加上目前我国安全生产公益组织寥寥无几，建立安全生产公益诉讼制度可以引入独立的、外部的监督，理顺相关职能，做一把“斩乱麻”的快刀，促进相关部门依法履职。

目前全国已有21个省级人大常委会出台支持检察公益诉讼工作的决定、决议，积极支持检察机关开展新领域探索，其中有17个省级人大对安全生产领域公益诉讼探索予以明确。根据立法法相关规定，地方性法规可以根据本行政区域的实际情况对执行法律作出具体规定。因此，这些地方立法文件可作为地方检察机关的办案遵循，推动安全生产领域公益诉讼检察工作迈出更大步伐，同时有利于促成国家层面相关立法尽快出台。

二、检察机关探索办理安全生产行政公益诉讼案件有关问题

（一）提高发现重大安全隐患能力

检察机关应突出办案重点，重点关注危化、工矿、建筑、煤炭等高危行业，着力解决严重侵害社会公共利益的重大事故隐患，坚决遏制重大安全生产事故的发生。此外，对于人民群众反映强烈，或者人大代表、政协委员、企业等反映的事故隐患，即便是一般事故隐患，检察机关经调查核实后也应当启动公益诉讼程序并作出积极回应，因为非专业人士很难判断重大危险源，很难把握重大事故隐患的识别标准。

检察机关要着力提升发现安全生产事故隐患的能力。一是充分利用检察机关刑事案件资源实行一案双查，从公益诉讼角度加强分析研判，发现安全隐患；二是加强与有关行政监管部门协作配合，分析研判执法部门在日常巡查中发现的案件线索；三是推动建立“内部吹哨人”制度，企业职工比社会公众更了解企业安全生产管理情况，能在第一时间发现风险隐患，也便于获取第一手违规证据；四是依靠人大代表、政协委员、专家学者、网络媒体、人民群众等社会力量，畅通案件举报渠道，鼓励安全隐患“随手拍”。

（二）准确确定安全生产监管对象

我国安全生产行政监管部门包括综合监管部门（应急管理部门）和专项监管部门（行业行政监管部门）。但综合监管部门与专项监管部门之间、不同专项监管部门之间、上级监管部门与下级监管部门之间的职能有时难以清楚界定，给检察机关确定监督对象增加不小的难度。具体办案时，需要依据相关法律法规，并参照行政机关“三定”方案和权力清单、责任清单进行认定。比如，明确是消防救援机构一家职责的就不宜将应急管理部门列为监督对象。案涉多家行政机关，就需要重点监督，协同推进。

（三）充分发挥一体化办案机制优势

针对群众反映强烈、社会影响较大的安全生产事故隐患，检察机关要充分发挥一体化办案机制优势，必要时适时提升管辖级别，基层检察机关在上级检察机关的指导下开展工作。一方面，可以有效应对可能存在的办案阻力；另一方面，也符合目前安全生产监管体制现状，具有法律监督的必要性。

（四）建立并用活诉前“磋商”程序

鉴于安全生产事故的突发性和紧急性特点，安全生产公益诉讼在实践中需要进一步提高办案效率，实现繁简分流。检察机关正在探索提出检察建议前建立便捷简易的磋商程序，督促行政机关尽快履职。磋商可以采取电话沟通、座谈会、与被监督行政机关直接责任人员谈话等方式进行，对事故隐患、监管职责、监管障碍等情况进行核实，督促行政机关立即进行整改或者提出磋商整改方案，并形成必要的书面材料。磋商中要注重通过释法说理体现检察监督的刚性与温度，搭建双方合作共赢的桥梁。当遇到紧急情况时，检察机关可以探索向有关行政机关和单位发出应急警示。对于明显的事故隐患（如道路井盖缺失），甚至可以在向行政机关告知立案情况的同时发出行政违法事实确认书，有时还能省去当面座谈磋商环节，实现简案快办。

（五）正确把握行政机关依法全面履职判断标准

诉前程序安全生产监管部门职责履行认定标准有行为标准、结果标准、附条件标准（附时间、附结果）。有学者在此基础上提出多重标准适用的逻辑选择，即以结果标准为主、行为标准为辅、附条件标准为兜底应用，三者之间应根据具体案情及保护的法益，具体情况具体选择适用。在实践中，判断行政机关是否履职的一个重要标准就是看行政机关是否已“穷尽一切监管手段”。在办理安全生产公益诉讼疑难复杂案件时，在整改评估过程中可以引入第三方评估和听证程序以判断社会公益是否得到修复，必要时可以进行专家论证，并经行政主管部门、生产经营企业等一致认可后结案。

三、检察机关探索办理安全生产民事公益诉讼案件有关问题

（一）处理好安全生产民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系

行政权具有法定性、强制性、公益性、专属性、国家意志性等特点，通过行政公益诉讼督促行政机关依法全面履行职责可以高效实现修复社会公共利益的目标，因此在安全生产领域应当优先选择行政公益诉讼。但安全生产行政公益诉讼并非可以覆盖公益保护的全部角落，需要通过民事公益诉讼加以补强。原因之一，行政公益诉讼从发现事故隐患到诉前磋商，直至提出诉前检察建议督促行政机关履职通常需要一段时间，极易错失整改时机；原因之二，行政机关在履职后，即使作出行政处罚也可能因穷尽监管手段而难以及时制止公益损害风险的持续扩大，进而产生更高的治理成本或造成不可逆的损害；原因之三，我国安全生产行政监管职责不清问题较为突出，容易产生监管障碍和监管空白。鉴于上述原因，需要通过民事公益诉讼的方式弥补行政公益诉讼存在的不足。

（二）探索安全生产民事公益诉讼中的禁止令

根据我国民事诉讼法的规定，法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害的案件，根据对方当事人的申请，可以裁定对其财产进行保全、责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为。在安全生产领域，检察机关在情况紧急、行政监管措施穷尽等情况下，针对正在发生的、不立即制止将产生不可逆的严重后果的损害社会公共利益的安全生产违法行为，可以探索向法院申请作出责令立即停止违法行为的安全生产保护禁止令。法院审查后作出裁定，责令违法行为人立即停止安全生产违法行为。违法行为人不履行裁定的，法院可给予司法拘留或罚款。安全生产保护禁止令作出后，违法行为人采取有效措施确保损害不再继续扩大或者消除损害风险的，检察机关可以申请解除禁止令。必要时，法院可以责令违法行为人提供担保。

但民事公益诉讼禁止令直接影响被申请人的实体权利，实践中应依法审慎予以适用，特别是要完善适用条件，综合考量被申请人的行为是否具有现实而紧迫的重大风险、是否严重损害公共利益等，避免出现保护不足和过度保护两种倾向，还要辅之以程序保障，确保适用程序的正当性。

（三）安全生产民事公益诉讼中的生态环境资源等公益保护

正如前文所述，对安全生产事故造成的生态环境资源等损害，可以通过损害赔偿磋商、行政公益诉讼、民事公益诉讼等方式解决。如果选择民事公益诉讼，在探索过程中需要注意以下四个方面：

▶1.以事故调查报告为基础。安全生产民事公益诉讼，要以事故调查报告认定的事故直接原因、间接原因、事故经过、责任性质、人员伤亡、直接经济损失等基本事实为基础，依法对民事侵权主体、侵权后果、连带责任等作出分析判断。

▶2.遵守公益诉讼调查中的保密纪律。安全生产领域公益诉讼涉及安全生产事故调查，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故调查有严格的保密规定。检察机关单独就公益受损部分进行调查或委托鉴定的，需要严格遵守保密规定，与事故调查组进行充分沟通。

▶3.民事公益诉讼优先于刑事附带民事公益诉讼适用。安全生产事故往往涉及刑事责任追究，案情一般较为疑难复杂，公益损害后果修复费用较高。对于办案阶段不匹配、民事部分太复杂等情况，可以单独提起民事公益诉讼，便于刑事案件的公正审理和公益损害的充分修复。

▶4.不宜采用“社会组织优先”原则。安全生产领域公益诉讼中，建议不再考虑社会组织的优先权，而由检察机关与社会组织并行履行法律赋予的公益诉权。（1）与普通社会组织相比，检察机关拥有法律监督机关公权力属性，在人员力量、专业技术、调查权限、司法经验等方面都更具有优势，实践中办理的案件也更加精准，司法成本更低。（2）民事诉讼法第五十五条第四款并没有规定检察机关提起民事公益诉讼的诉前程序，是“两高”通过相关司法解释明确了社会组织提起民事公益诉讼的优先权。（3）实践中出现个别社会组织要挟侵害公益的主体以谋取不适当利益、借助公益诉讼进行炒作等问题，不排除境外组织介入的可能，存在一些现实困难、问题和风险。

（四）安全生产民事公益诉讼中的人身损害公益保护

保障劳动者的生命权、安全权和健康权是安全生产立法的宗旨。对于安全生产事故造成人身损害或损害风险的，应分两种情况予以处理。第一种情况，安全生产事故造成的直接人身损害可以通过私益诉讼的方式去解决，一般不宜提起民事公益诉讼；第二种情况，人身损害是由整个行业职业卫生标准、安全生产标准不完善造成，并且会持续对不特定劳动者生命健康安全造成不利影响，或者极易引发职业病的，检察机关可以探索提起职业健康公益诉讼或劳动公益诉讼。对于生产经营单位未提供安全卫生防护设施或提供的设施不符合劳动保护法定标准、提供的生产设备和材料等不符合国家劳动安全卫生法定标准、实施的生产方式或生产流程落后，存在可能侵害或已经发生侵害不特定劳动者生命健康的情况，检察机关可以探索开展公益诉讼，保障劳动者在劳动过程中免受工作场所危险因素和有害因素的侵害以及在遭受侵害后能获得及时充分的救济。

四、建立健全安全生产公益诉讼检察制度的基本路径

（一）增强立法和制度供给

建议抓住安全生产法修订契机，增加检察机关提起行政、民事公益诉讼相关条款，为建立安全生产领域公益诉讼检察制度奠定坚实的立法基础。对于法律粗疏之处，最高法、最高检可以通过制发相关司法解释或会同应急管理部等有关部门出台指导意见，对立案条件、行政履职尽责和整改结果判断标准等办案中具体适用法律问题进一步予以明确。同时，修订应急管理部、公安部、最高法、最高检联合制定的《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》，补充关于刑事附带民事公益诉讼的规定，从不同层次构建完善安全生产领域公益诉讼检察制度规范。

（二）与应急管理部门建立常态化协作机制

应急管理部门直接负责安全生产综合性法律法规的起草、指导协调解决安全生产中的重大问题，检察机关可以与其共同建立线索移送、信息共享、专业咨询、人才培养等协作机制，促进行政机关依法行政、履职尽责、消除安全隐患，为安全生产公益诉讼检察提供坚实的外部支持。

（三）建立安全生产重大事故隐患信息共享制度

原国家安全生产监督管理总局《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》规定，对于重大事故隐患，生产经营单位应当及时向安全监管监察部门和有关部门报告。因此，建议建立全国统一管理的应急管理信息系统，并将重大事故隐患纳入该系统。检察机关可以加强与安全生产行政监管部门的协作，实现安全生产重大事故隐患信息的互联互通和资源共享，并在实践中探索与有关行政机关共同建立重大事故隐患治理督办机制，共同推动重大事故隐患的有效解决。

（四）建立安全生产领域专家人才库

安全生产涉及的行业、技术、法律法规更为广泛和专业，外脑智库的支持必不可少。专家人才库不仅要涵盖安全生产技术专家、管理专家、司法鉴定专家和法律学者等，也要包含来自国有大企业、外资企业与民营企业，涵盖各行业、各专业的人才。检察机关可与应急管理部门加强协作，组建安全生产专家人才库，并在检察系统内部实现专家资源互通，为安全生产检察公益诉讼提供智力支持和人才保障。

（五）重塑检察机关参与安全生产事故调查定位

《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，事故调查组应当邀请检察机关派人参加。该条例于2007年6月1日施行，并以检察机关办理职务犯罪案件为背景。在反贪、反渎转隶之后，有必要推动完善相关规定，明确检察机关以法律监督机关和公共利益代表的身份参与安全生产事故调查，确保法律统一正确实施、维护国家利益和社会公共利益。行政机关在安全生产执法检查、事故调查中，可以或者应当邀请检察机关全程监督执法过程，形成执法司法工作合力。

作者：刘东斌  最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官

史忠辉  江苏省南通市崇川区人民检察院第七检察部检察官助理