刘凤月:食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金的确定

* 安徽省人民检察院第七检察部检察官助理。

面对食品安全形势依然严峻的现状，检察机关积极在民事、刑事附带民事公益诉讼案件中提出惩罚性赔偿，在追究违法者刑事责任、行政责任的同时,要求其承担民事赔偿责任，进一步织密惩戒食品违法行为的法网。经过三年多的实践，检察机关在食品安全领域公益诉讼案件中提出惩罚性赔偿的正当性、必要性及理论基础在学界和实务界已基本形成共识。据统计，2017年至2019年，全国检察机关共提起食品安全领域公益诉讼惩罚性赔偿案件816件，一审生效裁判661件，支持率为97.4%。[1]在司法实践中，有五个方面问题争议仍存在争议，需要进一步探析。 

一、食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿的请求权基础

在食品安全领域，检察机关通常以食品安全法第一百四十八条或消费者权益保护法第五十五条为依据提出惩罚性赔偿金。当侵权人生产、销售的食品被确定为不符合食品安全标准的食品时，检察机关通常以食品安全法第一百四十八条第二款为惩罚性赔偿的请求权基础，提出支付价款十倍或者损失三倍的惩罚性赔偿金，增加赔偿的金额不足1000元的，为1000元；对其他食品生产、销售欺诈行为，以消费者权益保护法第五十五条为请求权基础，提出购买商品的价款或者接受服务费用三倍的惩罚性赔偿金请求。

检察机关在适用这两个法条上主要存在两方面争议。一是食品安全法第一百四十八条或消费者权益保护法第五十五条能否适用于公益诉讼。这两个法条原是针对消费者个体损害赔偿所作的规定，是建立在私益保护理念基础上。检察机关提出惩罚性赔偿主要立足于公益损害，将其作为请求依据，实际上是不得已的“法条借用”，因公益与私益保护在价值理念上存在一定冲突，直接引用会造成对法条的不完整适用。[1]实践中，也有被法院驳回诉讼请求的风险。笔者建议，鉴于我国食品安全形势仍然严峻，现有刑事、行政法律尚不能及时、高效遏制食品安全领域违法行为的现状，立法机关应尽快吸收检察机关在食品安全领域公益诉讼中提起惩罚性赔偿的有益做法，就检察机关在食品安全领域提起公益诉讼作出特别规定，就惩罚性赔偿的适用范围、赔偿标准、是否适用和解、惩罚性赔偿金的管理使用等作出明确规定。二是在生产、销售的食品被确定为不符合食品安全标准时，检察机关可否不适用食品安全法第一百四十八条而适用消费者权益保护法第五十五条，就生产、销售欺诈行为仅提出三倍惩罚性赔偿。笔者认为，消费者权益保护法与食品安全法都属于保护消费者权益的法律，但从两者的关系来看，消费者权益保护法是保护消费者权益的一般法律，而食品安全法则是一项专门保护食品安全领域消费者权益的特别法律。依据特别法优于一般法的法律适用原则，消费者因购买不符合食品安全标准的食品而引起的纠纷，应当适用食品安全法，且消费者权益保护法第五十五条的惩罚性赔偿条款中明确规定了“法律另有规定的，依照其规定”。涉及食品安全的消费领域属于消费者权益保护法第五十五规定的“法律另有规定的”的情形。个体消费者在此情形下，主动放弃十倍惩罚性赔偿金，选择请求赔付三倍的赔偿金，其对自己权利处置的正当性自毋庸置疑。而检察机关作为公共利益的代表，其对公共利益的实体处分权应受到严格控制，此种情形下应遵守特殊法优于一般法的法律适用原则，如确需酌情减少，也应在适用食品安全法第一百四十八条时酌情考虑。

二、食品领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金赔偿基数的确定

虽然食品安全法第一百四十八条规定了支付价款和损失两种惩罚性赔偿基数，但司法实践中，检察机关绝大多数是以销售金额为基数，且大都以刑事侦查或行政处罚认定的事实来确定销售金额。以刑事侦查或行政处罚认定的销售金额为惩罚性赔偿的计算基数，笔者认为主要是因为现行法律对检察公益诉讼调查核实权保障不足，检察机关独立取证难度较大，且食品消费群体众多且分散，食品对人体健康损害往往是潜移默化的，损害后果难以及时量化。以刑事侦查或行政处罚认定的销售金额为惩罚性赔偿的计算基数，可以高效的追究侵权人的民事责任。但也存在以下问题：一是刑事案件和民事案件在证明标准上存在较大差异，刑事诉讼案件适用排除合理怀疑标准，而民事诉讼案件适用的是高度盖然性标准，不同的证据标准会导致刑事部分认定的销售金额往往比实际支付价款低，也导致法院与检察机关在很多案件中对惩罚性赔偿的基数认定存在分歧。如孔某生产、销售不符合安全标准的食品一案中，一审法院认为，检察机关认定的2000元销售金额的依据只有被告人的供述，无其他证据予以证实，请求判令支付惩罚性赔偿金证据不足，最终未支持检察机关的惩罚性赔偿金。检察机关上诉后，二审法院适用最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第八条,纠正了一审中适用刑事证据审查规则来认定民事事实的错误，适用民事诉讼自认规则认定孔某的销售金额，最终支持了检察机关2万元的惩罚性赔偿金。[1]二是在多层销售中，可能存在同一商品因多次流通产生多个销售价格的情况，若多个价格均被作为惩罚性赔偿的基数，会出现一个损害事实获得数个惩罚性赔偿金的情形。

综上，笔者建议，在公益诉讼单独立法或相关司法解释完善中，对食品安全领域民事公益诉讼案件以销售金额代替支付价款作为惩罚性赔偿基数，如无法查清具体销售金额，可根据一般销售利润、市场询价方式等进行认定。经多次流通的食品应以最后流入消费者手中的销售价格为计算基数，被查获未流入消费者手中的食品不应计入惩罚性赔偿金的计算基数。上游生产者、“明知”销售者与最后环节“明知”销售者承担连带责任，当然，在无法查清某一（些）环节生产者或销售者的情形，检察机关可仅向已查清的生产者、“明知”销售者提出惩罚性赔偿请求。

三、食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿金系数的确定

远高于违法收入又不至于落空的合理惩罚性赔偿金，才会对不法经营者产生有效的威慑和惩戒，惩罚性赔偿制度才能充分发挥价值。如前文所述，司法实践中，食品安全民事公益诉讼的惩罚性赔偿金与私益惩罚性赔偿金的计算方式相同，均适用食品安全法或消费者权益保护法中关于惩罚性赔偿数额的规定。但有些法院或检察机关酌情调整惩罚性赔偿金，被质疑滥用权力。

究其缘由，我国的惩罚性赔偿金制度是在侵权领域中发展起来的，食品安全法第一百四十八条第二款和消费者权益保护法第五十五条的立法初衷是保护消费者个体权益，通常仅以单个消费者支付的价款为计算基数，三倍或十倍的惩罚性赔偿金金额通常也不大，但检察机关提出的赔偿金通常是以违法者生产、销售的总额为计算基数，惩罚性赔偿金往往巨大。从经济学看，一般来说，在行为人经济承受能力的范围内，惩罚越重，威慑的效果越大。但是，当惩罚超过行为人可承担范围时，惩罚性赔偿金越多反而越会失去其威慑作用。此外，惩罚性赔偿金过高，违法者若无能力承担，诉讼请求即使被法院判决支持，也往往容易落空，得不执行的虚高赔偿金，不仅不具有惩罚意义，而且有违法律的公正、有损法律的尊严。[1]

当前国际上关于赔偿金的计算方式有三类，分别是固定式、半固定式和弹性式。基于我国的食品安全事件频发的现状和一贯司法实践，笔者认为，我国宜采取弹性系数式加最低限额惩罚性赔偿金立法模式，从立法上赋予检察机关和法院一定的裁量权。弹性系数的确定应考虑以下因素：一是侵权行为人的主观过错程度，主观过错程度的高低与赔偿数额应成正相关；二是侵权行为对消费者造成或潜在的危害性程度，对经济秩序、公共利益的破坏程度，做到损害和责任相对应；三是违法行为人因其违法行为所获得的利益和刑事、行政处罚情况，只有违法成本远高于其违法预期收益，才能从源头上遏制食品领域侵权行为；四是侵权行为人的经济状况和当地经济发展水平。如果确定的数额远远超出违法行为人的经济状况和可承受能力，可能导致最终确定的数额因为违法行为人难以负担而成为一纸空文。 

四、提出惩罚性赔偿金的同时能否主张支付价款损失

笔者认为，检察机关在提出惩罚性赔偿金的同时，不宜再主张支付价款损失。其一，食品安全法第一百四十八条规定中的“赔偿损失”当然包括财产损失和人身损失赔偿。但检察机关公益诉讼区别于私益诉讼的特质就在于公益性，这种特质决定了检察机关作为公益诉讼起诉人与普通民事原告在诉讼权利上存在某些局限性，不是消费者可以提出的所有诉讼请求公益诉讼起诉人均可提出，不是所有消费者的诉讼权利，公益诉讼起诉人均享有。公益诉讼惩罚性赔偿请求提出的目的在于是赔偿公共利益遭受的损失，进而达到对公益侵害行为的惩处和震慑，而对于具体受害人的直接损害赔偿不宜主张。消费者支付的价款属于消费者个人直接财产损失，在检察公益诉讼中不宜主张。其二，在刑事附带民事公益诉讼或已经追究了违法行为人的刑事责任的案件中，法院刑事部分一般会判决追缴被告人的违法所得，也即消费者的支付价款，如民事公益诉讼中再提起退还支付价款的请求，会加重侵权人的负担。

五、行政罚款、刑事罚金能否抵扣惩罚性赔偿金的问题

在确定惩罚性赔偿金时能否将行政罚款、刑事罚金予以抵扣？支持予以抵扣的主要理由是：根据生活习惯，真正消费者鲜有提起民事私益诉讼，民事惩罚性赔偿金一般均上缴国库，这样，民事惩罚性赔偿金的性质已发生转化，与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断。

笔者认为，民事惩罚性赔偿金不应抵扣行政罚款与刑事罚金。理由有三：一是惩罚性赔偿之所以突破民事赔偿的基本原则“填平原则”，就是希望通过鼓励消费者积极维权，提高经营者的违法成本，其本就具有强烈的经济惩罚性，同时巨额的惩罚性赔偿对潜在的侵权人能起到威慑作用，从而遏制违法行为，如行政罚款、刑事罚金能够抵扣惩罚性赔偿金，那么很多公益诉讼案件中的惩罚性赔偿金会全被抵扣，检察机关在食品安全领域提起公益诉讼的功效将大大减损。二是民事公益诉讼提起主体虽然是司法机关，但本质上仍属于民事诉讼，惩罚性赔偿是民事责任。民法典第一百八十七条规定，民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先用于承担民事责任；《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十四条也明确规定，经营者因同一违法行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任。三是当下多数国家的公益诉讼制度设计中，一般规定将胜诉后获得的赔偿设立专门基金，归由第三方托管，在公益诉讼后，如有特定消费者起诉获得法院判决支持，可从这些基金里获偿。我国学界和实务界也在探索设立消费公益基金。为保证惩罚性赔偿金数额，更好地维护特定消费者的权益，惩罚性赔偿金数额不宜被行政罚款、刑事罚金能否抵扣。