刘艺：检察监督推动“刑行双罚”统一适用——检察指导性案例第146号评析

2022年4月，最高人民检察院公布了第三十六批指导性案例，其中检察指导性案例第146号（以下简称“检例第146号”）卢某诉福建省某市公安局交警支队道路交通行政处罚检察监督案引发各界广泛关注。该案案情并不复杂，却历经一审、二审、再审。案件被公布为指导性案例时距案发已9年，却仍能引发激烈讨论。可见，行政机关、法院和检察机关甚至普通民众对道路交通安全法第91条第2款的适用仍存有较大分歧。2011年5月1日，修订后的道路交通安全法和刑法修正案（八）同时生效。道路交通安全法对第91条作了较大修改，规定凡涉酒驾将被处以行政和刑事两种性质的制裁。刑法修正案（八）在第22条中增加了危险驾驶罪，将醉酒驾驶行为纳入规制范围。但无论是道路交通安全法还是刑事诉讼法，都未明确对醉驾行为科以行政处罚与刑事制裁的先后顺序，理论界也未充分论证醉驾“刑行双罚”的意义与作用。该案所涉争议体现了立法不完善与法理虚悬造成的实践困境。深入剖析该案作为检察监督指导性案例的要旨、意义与争议，对于今后同类案件的定分止争，乃至理顺“刑行双罚制”，弥补法律漏洞都具有十分重要的意义。

一、案件基本事实与争议焦点

2013年5月1日，卢某酒后无证驾驶无号牌两轮摩托车碰撞路边行人吴某珍，致其轻微伤。经鉴定，卢某的血液酒精浓度为255mg/100ml，已达醉酒驾驶标准。经事故认定，卢某负事故的全部责任。某市交警支队某大队根据道路交通安全法第99条规定，对卢某无证驾驶无号牌摩托车的行为作出罚款300元的处罚。7月9日，该市某区法院以危险驾驶罪判处卢某拘役三个月，并处罚金人民币3000元（判决已生效，300元罚款已折抵）。5月29日，市交警支队向卢某告知拟作出吊销机动车驾驶证的处罚决定，并告之其享有陈述、申辩和要求听证的权利。卢某表示不提出陈述申辩，也不要求听证。7月5日，市交警支队依据道路交通安全法第91条第2款，吊销了卢某的机动车驾驶证，该处罚决定于7月12日送达。卢某不服该处罚决定，以其持有的小型汽车驾驶证与涉案交通事故无关为由向某区法院提起行政诉讼。

（一）一审程序

卢某称在涉案交通事故中，自己驾驶的是两轮摩托车，不是汽车类机动车；而且被告对其作出的行政处罚超过《福建省行政执法程序规定》（已失效）第28条规定的行政处罚案件的最长办理期限1个半月，属程序违法，请求判令撤销被告作出的行政处罚决定。一审法院于2013年9月24日作出判决，认为：根据2008年公安部《道路交通安全违法行为处理程序规定》（以下简称《道交处理程序规定》）第5条、第6条，被告作为该市公安机关交通管理部门，对辖区内违法行为人处以吊销机动车驾驶证处罚系其法定职责。根据道路交通安全法第91条第2款、国务院法制办公室《对〈中华人民共和国道路交通安全法〉有关条款适用问题的意见》（以下简称《国务院法制办公室适用意见》）第1条，原告关于其已取得的准驾车型C1驾驶证与违法行为没有关联性的陈述，没有法律依据，该院不予采纳。根据2008年《道交处理程序规定》第49条（现为第51条），对卢某的行政处罚是在刑事判决作出后3天内送达原告的，并未违反时限规定。综上，被告作出的涉诉行政处罚决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当，依法应予维持。

（二）二审程序

卢某不服一审判决提起上诉，理由是追究其刑事责任后，又作出吊销机动车驾驶证的行政处罚决定存在逻辑矛盾；其认为被上诉人未经集体讨论作出行政处罚决定，违反法定程序；根据道路交通安全法第19条，驾驶人驾驶与驾驶证准驾车型不符的机动车，在性质上应属于无证驾驶，依据过罚相当的原则，可以按照未取得驾驶证而驾驶机动车对其予以从轻处罚。二审法院认为案件争议焦点在于被上诉人吊销上诉人的小型汽车C1驾驶证是否合法。法院根据行政处罚法第5条第2款规定的过罚相当原则，认为上诉人因醉酒且无证驾驶，已经承担了刑事责任，被上诉人在没有法律法规特别规定的情况下，根据道路交通安全法第91条第2款的规定，吊销上诉人的小型汽车驾驶证，系属不当，应予撤销。且被上诉人违反2009年行政处罚法第38条第2款“集体讨论决定”的规定。二审法院于2013年12月11日作出二审判决，对上诉人的理由予以支持，判决撤销一审判决和市交警支队作出的行政处罚决定。

（三）检察机关的抗诉意见

市交警支队不服二审判决，向检察机关申请监督。该市检察院经审查后，以二审判决适用法律错误向该市中级法院提出再审检察建议，但未被采纳。市检察院遂提请福建省检察院抗诉。2019年9月30日，福建省检察院审查后向福建省高级法院提出抗诉，认为二审判决适用法律不当：卢某存在三项违反道路交通安全法的事实，醉酒驾驶、准驾不符、驾驶无号牌车辆，故其因上述不同违法事项受到刑罚、吊销机动车驾驶证、罚款的处罚。市交警支队某大队对卢某作出罚款处罚是基于准驾不符的行为；市交警支队作出吊销机动车驾驶证的处罚是因卢某醉酒驾驶机动车，所以不存在逻辑上的矛盾。二审判决认为卢某已承担刑事责任，不适用道路交通安全法第91条第2款，属适用法律不当。因卢某主动放弃行使陈述、申辩和听证权利，所以行政机关的处罚符合2008年《道交处理程序规定》；关于吊销机动车驾驶证的处罚行为是否属于2009年行政处罚法第38条第2款规定的需经集体讨论决定的处罚类型，相关法律法规并没有明确规定，所以二审判决认定该案行政处罚的作出未经行政机关负责人集体讨论而程序违法，没有法律依据。

（四）再审判决

2020年12月21日，福建省高级法院作出再审判决：一审法院的认定并无不当，二审法院适用法律不当，予以纠正。检察机关的抗诉意见正确，予以支持。市交警支队的再审理由成立，予以采纳。判决撤销市中级法院二审判决，维持一审判决。

该案历经7年，最终以公安机关申请再审的意见、检察机关的抗诉意见获得法院的支持而告终。该案的检察监督意义有两点：一是明确对醉酒驾驶机动车的行为要承担“刑行双罚”。即对于醉酒驾驶机动车被司法机关依法追究刑事责任的，还应由公安机关交通管理部门依法吊销行为人持有的所有准驾车型的机动车驾驶证。二是以个案监督和类案监督相结合的方式，消除行政执法、司法裁判分歧，统一法律适用。即检察机关在办理行政诉讼监督案件时，对行政执法与司法裁判存在适用法律不一致的共性问题时，可以采取个案监督和类案监督相结合的方式，在监督纠正个案的同时，推动有关机关统一执法司法标准，保障法律统一正确实施。

结合历次判决和舆论的关注点，该案所涉的理论争议焦点集中在以下几个问题：第一，卢某的行为被追究了刑事责任，是否还可以对其作出吊销机动车驾驶证的行政处罚；第二，吊销机动车驾驶证的行政处罚应如何与刑事司法程序相衔接，“刑行双罚”中的行政处罚应遵循何种行政程序；第三，卢某无证驾驶无号牌两轮摩托车的行为应适用道路交通安全法第99条第1项“无证驾驶”还是适用第91条第2款“醉酒驾驶”进行处罚，交警部门的两次处罚是否违反了一事不再罚原则，本文拟结合以上的理论分歧及检察监督的意义展开研究。

二、惩罚与矫正相结合的“刑行双罚制”

该案原告卢某坚持认为自己已经承担了刑事责任，不应再承担行政责任，反复强调罪不另罚。普通民众受我国刑事制裁与行政处罚一般关系影响，认为行政执法与刑事司法衔接机制中只有刑罚与行政处罚之间“二选一”的情形或重责吸收轻责的“吸收罚”情形。对同一违法行为既被处以刑罚又被处以行政处罚时，就会质疑“刑行双罚”是否违反一事不再罚原则。其实，行政处罚法规定的一事不再罚原则，仅限于刑事领域的拘役和有期徒刑吸收行政领域的行政拘留，刑事领域的罚金吸收行政罚款。而道路交通安全法第91条第2款规定的行政处罚类型是吊销机动车驾驶证、5年内不得重新取得机动车驾驶证的资格罚，而非金钱罚、人身罚类型，所以不存在“重责吸收轻责”的情形，也不违反一事不再罚原则。而卢某提出的“罪不另罚”的“二选一”情形是对我国行刑衔接机制的误解。我国刑事制裁体系与行政处罚体系是按不同的立法规律分别制定与发展的。当前，经过多年发展的“行刑双向衔接”机制已基本建构起来。2018年刑事诉讼法第177条第3款、2019年最高检《人民检察院刑事诉讼规则》第248条、第375条规定了检察机关不起诉案件的移送机制。2021年行政处罚法第27条也确立了“行刑双向移送机制”，并明确规定“刑事优先的移送原则”。但“行刑双向移送机制”只涉及刑法中破坏社会主义市场经济秩序罪（第140条至第231条）、妨害社会管理秩序罪（第277条至第367条）的相关条款。而该案所涉刑法第133条之一，不在传统的行刑衔接机制涵射范围内。基于不同宗旨与目的，对违法行为采取不同性质的制裁手段时，则存在“刑行双罚”“刑行补罚”与“刑行关联罚”等形态。“补罚”实则是“单罚”或者“刑行双罚”，只是制裁类型上有所不同；“关联罚”是行为之间存在关联性，对不同的行为分别处以刑罚与行政处罚，因针对不同的行为，所以不违反一事不再罚原则。只有在“刑行双罚”中“一事不再罚”与“过罚相当”问题才备受关注，需要进行深入的法理分析。

“刑行双罚”是指因同一违法行为既需追究行为人的刑事责任，又需追究其行政责任的情形，多适用于经济、社会等管制领域。在经济管制领域存在市场失灵的定律；而在社会管制领域，若完全依靠自愿交换，交易成本将过高，通常由政府来承担“公共工程”或对社会资源进行公平分配。行政许可是政府最常用的管制手段。申请人符合一定条件就可以获得许可，但受许可人在享有特惠的情况下也要承担对其他社会成员的责任。因为政府采取的每一项管制措施除了让受许可人获益之外，也会对第三者产生影响。因此，政府在采取管制手段时通常会设置一些限制条件，防止管制手段让一些人获益的同时又对外部、邻里、第三者产生不确定风险和附加不必要成本。具体而言，政府采取行政许可等手段对经济、社会资源进行重新分配时，通常对违反许可义务的行为设置了较重的制裁。一旦行为人违反管制规则并造成一定危害后果，不仅要受到刑事处罚，还会被取消已获得的管制许可。如，部分从事特殊职业者只要因犯罪被处以刑罚就会被吊销执业资格。

我国对醉驾行为设置的特殊威慑是：行为人在受到刑事处罚之后，行政机关将一并吊销其机动车驾驶证并限制其5年内不得重新取得机动车驾驶证。鉴于刑罚手段的局限性，适当配以行政处罚等其他手段可增加制裁的威慑性，从根本上矫正违法行为。正如该案中，卢某虽然持有机动车驾驶证，主观上却对自己危及公共安全和他人人身安全的风险放任不管，事实证明不能再将其视为具备基本法律与安全责任意识的行为人。只有剥夺其驾驶资格方可彻底限制和否定其行为能力，防止其对社会或第三者再次造成侵害。

在现行道路交通安全法仍然生效的情况下，对醉驾行为进行“刑行双罚”是符合立法者预设的制度目标的。各个法律适用主体应尊重与遵守道路交通安全法，不能在适用法律时作任意的变通与裁量。检察机关行政检察具有“一手托两家”的制度优势，从全局视野厘清“刑行双罚制”的观念误区与运行堵点，通过办理诉讼监督个案推动“刑行双罚”的统一适用。

三、“刑行双罚”的程序衔接问题

传统上的“刑行双罚”分别由刑法与行政法律法规如行政处罚法、治安管理处罚法等分别规定。但道路交通安全法第91条第2款却将行政、刑事两种性质的制裁放在一起进行规定，其中行政手段分别有三种：暂时限制人身自由的行政强制措施，吊销机动车驾驶证的行政处罚，5年内不得重新取得机动车驾驶证的禁令。但该法并没有规定“刑行双罚”如何衔接。该案发生时，行政处罚法并未规定刑事优先的移送原则。依据2008年《道交处理程序规定》第49条，该案不属于应自违法行为人接受处理之时起24小时内作出处罚决定的情形；也不属于自违法行为人接受处理或听证程序结束之日起7日内作出处罚决定的情形。根据2009年行政处罚法第42条，吊销许可证或执照的，行政机关应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应组织听证。即当事人不要求听证的，行政机关无需组织听证。在该案一审、二审、再审中，交警部门都提出卢某表示不提出陈述申辩，也不要求听证。因此，该案的情形只能参照适用2008年《道交处理程序规定》第49条关于“交通肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后及时作出处罚决定”的规定。《道交处理程序规定》于2008年生效，危险驾驶罪于2011年新增，所以《道交处理程序规定》只列举了交通肇事罪未列举危险驾驶罪也属正常。但危险驾驶罪和交通肇事罪的性质是相同的，可以考虑参照适用。交警部门正是按此规定类推适用，在该案刑事判决作出后3天内送达行政处罚决定。

通常情况下，“刑行双罚”若先作出刑事判决再作出行政处罚更符合两种制裁的规律，但为了防止危害继续，也可以先作出行政处罚，再移送刑事司法机关处理。实践中，关于“刑行双罚”是先刑事还是先行政曾存在颇多争议，但2021年行政处罚法确立了刑事优先原则，该案虽发生于2013年，仍然遵循了先刑事后行政的原则，符合“刑行双罚”的规律。因为刑事制裁程序的强度高于行政处罚程序，刑事证据的证明标准高于行政处罚程序中的证明标准，可以减轻后续行政处罚的程序与证据要求。所谓正当的行政处罚程序，既需要保障对个体而言十分重要的利益，也需要考量行政机关的财政与效率等问题。行政处罚法设置行政听证程序的目的是让中立的裁判者听取行政相对人的意见。该案交警部门在作出行政处罚之前，醉驾行为已经过更加严格的刑事诉讼程序的审查，被告人即行政相对人的意见已被充分听取，则无需再举行行政听证会。无论是卢某的主动放弃还是按正当程序的灵活性原则，以及参照适用2008年《道交处理程序规定》第49条的规定，交警部门未举行听证即作出吊销机动车驾驶证处罚决定的程序是合法的。

然而，卢某在一审、二审、再审中都提出行政机关作出吊销机动车驾驶证的处罚决定没有遵循集体讨论程序，二审判决也以此作为行政机关违法的理由之一，撤销了吊销机动车驾驶证的行政处罚决定。2009年行政处罚法第38条第2款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”。受行政处罚法原则性规定的限制，该条文适用于何种重大违法行为并未形成统一认识。学界提出较大数额罚款、吊销营业执照或许可证、行政拘留都属较重的行政处罚，应经过行政机关负责人集体讨论程序。2021年修订后的行政处罚法第57条第2款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”新法删除了旧法规定的“较重的”行政处罚的前缀。醉驾型危险驾驶是抽象危险犯，只要行为人血液酒精含量超过法定的80mg/100ml标准，不论情节恶劣与否及是否造成危害后果，都会被处以刑罚。所以，因醉驾入刑进而被吊销机动车驾驶证，明显不属于情节复杂，事实问题也不易发生争议，但其确属重大违法行为。而是否需要遵循2009年行政处罚法第38条第2款，则需考量之前的刑事程序。行政机关在刑事判决作出后送达吊销机动车驾驶证的处罚，只是立法规定的后续联动的处罚，并非行政机关经调查取证而单独作出的决策。而且刑事司法程序是更加严格的正当程序，后续对同一违法行为进行行政处罚可以认为已经满足了正当程序，无需再设置附加程序。因此，适用道路交通安全法第91条第2款进行行政处罚时，一定要考量“刑行衔接”的特殊背景，不应再设置特殊行政程序。检察机关应建议行政机关与法院对不同情形吊销机动车驾驶证的案件，采取不同的程序模式，以节约政府决策的成本，提高“刑行双罚”的效率。

四、“刑行双罚”统一法律适用的检察监督意义

该案检察机关检察监督的意义在于消除行政机关、法院适用道路交通安全法第91条第2款的分歧，提升法律适用的统一性。

（一）消除不同行政机关适用法律的分歧

该案中，市交警支队和市交警支队某大队对卢某醉酒无证驾驶无号牌摩托车行为适用法律的认识并不统一。市交警支队依据道路交通安全法第91条第2款作出吊销卢某机动车驾驶证的处罚；而市交警支队某大队依据道路交通安全法第99条第1项对卢某作出无证驾驶摩托车的罚款处罚。虽然卢某未对无证驾驶摩托车的罚款处罚提起行政诉讼，但卢某在一审、二审、再审中反复提及的理由，正是市交警支队不应按有证醉驾而应按无证醉驾对其进行处罚，二审法院也支持了其诉求。

检察机关在抗诉时指出适用无证醉驾的相关法律条款属于适用法律错误。理由如前所述。市交警支队申请再审的意见、人民检察院的抗诉意见虽被人民法院全部采纳，但从理论研讨的层面仍值得进一步商榷。理由如下：首先，从道路交通安全法第91条第2款的规定来看，其并没有区分有证醉驾还是无证醉驾。醉驾入刑的核心构成要件是醉驾，跟是否有驾驶证无关。其次，道路交通安全法第91条第2款规定的醉酒后驾驶机动车并没有特指哪一种准驾车型。根据2012年公安部《机动车驾驶证申领和使用规定》第2条、第8条，机动车驾驶证包括摩托车驾驶证业务。事实上，准驶者只能持有一本驾驶证，准驾车型采取罗列方式载明在同一驾驶证上。若有增加或降低准驾车型的情形，应进行换证而非增发或收回某一准驾车型驾驶证。若将道路交通安全法中吊销机动车驾驶证限定为“醉酒时所驾驶车型”，则会出现醉酒驾驶者只要不驾驶准驾车型的机动车，行政机关就无法适用吊销其机动车驾驶证行政处罚的情形。这显然违背了“刑行双罚”的立法目的，也不符合常情常理。只要是醉酒驾驶机动车，就表明行为人已不具备基本的安全意识。因此，《国务院法制办公室适用意见》明确指出，道路交通安全法规定的吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车驾驶资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。卢某醉酒驾驶机动车并持有驾驶证，符合道路交通安全法第91条第2款规定的处罚构成要件。吊销机动车驾驶证应指吊销整本驾驶证，而非取消某一准驾车型的驾驶资格。

对于醉酒驾驶的行为，持证人会被吊销机动车驾驶证，且最低在5年内无法重新申领机动车驾驶证，这属于较为严厉的处罚。而对于无证驾驶的行为而言，在行政领域只需处以200元至2000元的罚款，并可能处以行政拘留。依据福建省公安厅《关于印发〈福建省道路交通安全违法行为行政拘留裁量指导意见〉的通知》的规定，饮酒或醉酒后驾驶非汽车类机动车的，并处5日以上10日以下行政拘留，以7日为基准。但只要卢某醉驾型危险驾驶罪成立，按“重责吸收轻责”的原则，针对无证驾驶作出的行政拘留或罚款都会被危险驾驶罪的拘役与罚金刑吸收。因此，两个交警部门对卢某醉酒无证驾驶无号牌两轮摩托车的行为，分别作出吊销机动车驾驶证、罚款的两个行政处罚，的确存在矛盾。市交警支队某大队不应对卢某的醉酒无证驾驶行为进行罚款处罚，因为此处罚不符合“刑行双罚”的立法目的，而且该处罚应被后续的刑罚所吸收。市交警支队在再审申请时提出的卢某存在准驾车型不符的违法行为，应单独给予处罚的理由并不成立，而且存在理论上的矛盾。在作出吊销机动车驾驶证的处罚时，公安机关坚持无需区分准驾车型，而予以统一吊销；但又将准驾车型不符行为归为无证驾驶并单独作出罚款处罚，显然是前后矛盾的。综合以上意见，检察机关除提出抗诉之外，还应在案外审查市交警支队某大队作出的罚款处罚决定，明确“刑行双罚制”背景下的“一事不再罚”原则对不同交警部门的约束性，促进行政机关统一适用法律。

（二）监督行政机关充分适用法律

道路交通安全法第91条第2款规定了吊销机动车驾驶证，还以限制公民5年内不得重新申领机动车驾驶证作为另一种资格罚。但该案中，行政机关只作出吊销机动车驾驶证的处罚决定，并没有限制卢某重新申领机动车驾驶证的时间。在再审程序中，卢某向法院提交了《机动车驾驶人违法满分考试信息反馈通知书》、简项信息查询结果、机动车驾驶证等证据，用于证明自己于2014年9月重新通过道路交通安全法律法规和相关知识考试科目，已取得新的C1车型驾驶证。市交警支队对卢某提供证据的真实性、合法性均无异议。可见，市交警支队对卢某作出吊销机动车驾驶证的处罚时并未严格执行法律规定，存在未依法充分履职的情节。市交警支队未作出限制卢某5年内不得重新申领机动车驾驶证的处罚理由何在呢，是因为“刑行双罚制”吗？

道路交通安全法规定了四类吊销机动车驾驶证的情形：一是对于公民超速驾驶或将车辆交由无证、驾驶证被吊销的人驾驶，交通执法部门可以吊销其机动车驾驶证。在这种情形下，交通执法部门享有自由裁量权，可以结合具体情形决定是否吊销机动车驾驶证。二是交通执法部门应吊销机动车驾驶证，但对于公民重新申领机动车驾驶证并无限制，主要适用于饮酒驾驶、驾驶拼装车或报废车、发生交通事故被判处刑罚三种情形。三是交通执法部门应吊销机动车驾驶证，且公民重新申领机动车驾驶证受到时间的限制。道路交通安全法第91条第2款、第3款规定，醉酒驾驶机动车或饮酒驾驶营运机动车的，吊销机动车驾驶证，5年内不得重新取得机动车驾驶证；醉酒驾驶营运机动车的，吊销机动车驾驶证，10年内不得重新取得机动车驾驶证。四是交通执法部门应吊销机动车驾驶证，且公民终身无法重新取得机动车驾驶证。这也是最为严厉的处罚，主要适用于饮酒、醉酒驾车，发生重大交通事故，构成犯罪的以及交通肇事逃逸两种情形。根据违法情节的轻重不同，道路交通安全法所设置的权利减损程度也不相同。但就后两种吊销机动车驾驶证的情形而言，从道路交通安全法的规定看，并没有给行政机关留下裁量空间。结合“刑行双罚制”的矫正目的，检察机关应监督公安交警部门完全、充分、统一适用道路交通安全法第91条第2款的规定。

（三）消除法院适用法律的分歧

法院适用道路交通安全法第91条第2款的分歧主要集中在对《国务院法制办公室适用意见》的适用层面。该意见不是法律，不属于“审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题”的司法解释，也不属于国务院和主管部门进行的行政有权解释。但国务院法制办是国务院的内设机关，根据立法法的规定，部委起草的法律草稿会提交国务院法制部门审议。由国务院法制办对适用法律进行的相关解释，虽不属于严格意义上的有权解释，但属于规范性文件。根据2018年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第100条第2款，法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。对于该规范性文件，法院审理时可以在合法性审查后再引用。该案一审法院、再审法院采纳了该意见，支持公安交警部门吊销卢某机动车驾驶证的处罚决定；而二审法院未采纳该意见。检察机关的抗诉促使法院统一认识，引用了该规范性文件，对于明确该规范性文件的性质与作用存在一定的积极意义。

五、完善“刑行双罚制”检察监督机制的建议

该案作为行政检察类案监督指导性案例，在明确“刑行双罚制”的正当性以及刑行双罚的衔接程序方面，具有非常重要的指导意义。在案件办理之后，福建省检察院经调查发现，2019年本省公安机关作出吊销机动车驾驶证行政处罚案件中有32件被法院裁判撤销行政处罚决定，执法和司法中对法律理解和适用不一致的情况一直存在，进而开展了类案监督，将个案监督效果扩展到类案监督，确保同一类案件在同等条件下得到同等处理，在规范执法司法行为，保障法律统一正确实施方面发挥了积极的作用。

此外，检察机关还积极推动完善相关制度。如，福建省检察院与省高级法院印发了相关会议纪要，就检察机关和法院正确执行道路交通安全法，办理吊销机动车驾驶证行政案件提出具体要求，明确以下两种情形中的驾驶行为具有严重社会危害性，交警部门可对驾驶人处以吊销全部机动车驾驶资格的处罚：一是因醉酒驾驶（血液酒精含量80mg/100ml以上）机动车上道路行驶被吊销机动车驾驶证的；二是因违反道路交通安全法律法规，发生重大交通事故，构成犯罪，被吊销机动车驾驶证的。但综合以上对检例第146号的理论分析，并非只有道路交通安全法第91条第2款涉及“刑行双罚”问题，第91条第4款、第5款也涉及“刑行双罚”问题。鉴于类似案件社会影响较大，且具有一定代表性，2021年3月福建省公安厅下发《关于进一步规范吊销机动车驾驶证行政案件办理的通知》。但该文件在规范办案程序中并没有全面汲取检例第146号的检察监督经验，并未区分“吊销机动车驾驶证”行政处罚的程序分类情形。检例第146号确立的在“刑行双罚制”背景下适用道路交通安全法第91条第2款规定作出行政处罚时，无需再适用听证、集体讨论程序的原则也未体现在该通知中。而且道路交通安全法第91条、第99条、第100条、第101条规定的“吊销机动车驾驶证”的处罚，分别针对饮酒醉酒驾驶、超速行驶、驾驶报废车等10种情形。上述情形应结合行为人违法行为的性质和立法目的，遵循过罚相当原则，适用不同的行政处罚程序。由于道路交通安全法第91条第2款所涉“刑行双罚制”涉及行政机关、法院的法律适用统一问题，且并非一省之内的法律适用统一问题，建议福建省检察院及时向最高检提交申请，请求最高检以检例第146号为例申请全国人大常委会对道路交通安全法第91条第2款、第4款、第5款的“刑行双罚”法律适用问题给予统一的有权解释，巩固检例第146号弥补立法空白与实践指导价值。若如此，检例第146号的检察监督意义不仅体现在检察机关可以通过监督个案，协调统一行政执法与司法裁判适用法律不一致的问题；还可以通过类案监督，推动相关部门共同出台执法司法新标准，维护法律的统一正确实施。为全面贯彻习近平总书记关于“一个案例胜过一打文件”的指示，最高检可以在公布指导性案例的基础上，借助立法法相关规定，申请立法机关对道路交通安全法“刑行双罚”条款的统一适用进行有权解释，确保“刑行双罚”制度在不同机关之间、不同领域之中得到统一适用，用实实在在办案取得的理论成果维护好社会主义法治的统一与权威。