对安全生产行政公益诉讼司法实践的个案思考

裁判案号：（2020）陕0727行初1号

案件名称：略阳县人民检察院与略阳县应急管理局其他一审行政判决书

一、基本案情

2018年4月，汉中市应急管理局组织专家对辖区内尾矿库进行隐患大排查，发现略阳县某处尾矿库（下称尾矿库甲）存在重大隐患，建议尽快履行关闭程序并解决安全隐患问题，要求略阳县安监局于2018年12月前整改完毕。2018年中期，原略阳县安监局新组建为略阳县应急管理局。2018年10月，略阳县人民检察院向略阳县应急管理局发出检察建议书，建议其积极履行职责，高度重视尾矿库甲的重大安全隐患问题。2018年12月，略阳县应急管理局向检察机关作出回复，表示治理工作已于6月开始且11月结束。

2019年，略阳县人民检察院进行后续调查发现重大隐患并未完全消除，由于当地汛期连续降雨，尾矿库甲的排洪设施遭到暴雨冲刷而被破坏，部分排洪水沟损毁，存在重大安全隐患，且该尾矿库被确定为“头顶库”至今仍未被完全关闭，国家和社会公共利益依然持续处于受侵害状态，遂向法院提起安全生产行政公益诉讼。法院于2020年3月2日正式立案并于5月12日公开开庭审理。

二、争议焦点归纳

公益诉讼起诉人略阳县检察院诉称：略阳县辖区内存在一处重大安全隐患的尾矿库，检察机关曾向略阳县应急管理局发送检察建议书并建议其高度重视，予以治理。该局在收到检察建议后未依法全面正确履行监管职责，没有对该尾矿库的安全隐患进行完全根除，重大风险依然存在，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。请求判令略阳县应急管理局继续履行监管职责。

被告略阳县应急管理局辩称：（1）被告对于该尾矿库负有行政监管责任，这一点不持异议；（2）由于受市场大环境影响，辖区内的尾矿库大多经济效益不好，许多相关企业的负责人出现无法联系上的情况，这不仅造成被告工作量剧增，也带来了监理的困难；（3）被告在此种情况下，依然尽力履行自身的监管责任，进行了多次专项治理，并在多家报纸上刊发公告，要求失联企业责任人限期到应急管理局报到，否则承担不利法律后果。

略阳县人民法院认为：根据《安全生产法》第9条、《尾矿库安全监督管理规定》第28条、第35条、第41条、第42条的规定，被告略阳县应急管理局对该尾矿库的安全生产工作负有法定监管职责。本案中，其虽然依法履行了部分监管职责，但是未依法全面履行安全生产监管职责，致使该尾矿库未按照“头顶库”的方式进行彻底治理，国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。判令略阳县应急管理局对该尾矿库继续履行监管职责。

三、笔者的若干思考

2021年6月，十三届全国人大常委会第二十九次会议通过的新《安全生产法》正式出台。此次修改的一大亮点是“增设公益诉讼条款”。新《安全生产法》第74条明确规定“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”笔者认为，这在真正意义上为安全生产领域引入了刚性监督力量。

（1）安全生产领域引入行政公益诉讼的法理逻辑

安全生产向来是关系到人民群众生命财产安全的重要领域，是国家和社会公共利益的重要体现，与环境保护、食品药品、国有财产等领域具有同等重要的价值，故而安全生产领域引入行政公益诉讼具有十分重要的意义。笔者接下来分别从行政机关与检察机关两个角度进行分析。

就行政机关监管的角度来看，工业企业往往是地方经济的重要支柱，安全生产风险也是时有发生。笔者注意到，在具体的司法实践中，作为负有监督管理责任的行政机关一方面由于监管力量有限，对于辖区内安全生产企业的监管难以面面俱到，通常存在有遗漏之处，监管能力不足的问题较为显著；另一方面，地方行政机关出于经济绩效考核的目的，往往对地方安全生产企业的风险容忍度较高。特别是，安全生产企业监管的审批权往往由省、市部门负责，而日常具体的监督落实则主要是区、县部门负责，这种“脱节”现象在一定程度上也容易造成对安全生产的监管出现“空白区域”。

就检察机关介入的角度来看，安全生产行政公益诉讼制度的构建一是能够发挥司法权对行政权的外部监督作用，有效克服行政部门内部层级监督的不足；二是这种“官告官”诉讼结构模式在一定程度上也能够对行政机关依法履职形成一定的威慑作用；三是检察机关在安全生产领域审查行政机关行政监管行为时，往往采取的是“形式合法为辅，实质合法为主”的判断标准，有助于全面督促行政机关，避免行政机关只是做表面文章；四是检察机关的介入能够为安全生产风险的预防再加上一层“安全网”，防患于未然，最大程度把安全事故的发生消除在隐患状态。

此外，笔者还认为，由于安全生产具有较强的专业性，一方面检察机关在行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序中应当充分尊重行政机关的行政裁量权，防止出现过度干预的情况；另一方面检察机关也应当借助安全生产专业机构的鉴定意见对安全生产隐患是否已经排除作出合理判断，不能仅仅只是听信行政机关的“一面之词”，要加强后续的结果跟踪与监督落实。

（2）诉前程序在安全生产行政公益诉讼中的重要作用

诉前程序是安全生产行政公益诉讼的重要环节，笔者主要从社会公共利益受到侵害的认定、诉前检察建议的制发、建立安全生产风险防范协作机制三方面进行分析。

在安全生产领域社会公共利益受到侵害的判断标准方面，有学者主张“结果说”，即必须造成了一定的损害结果；有学者主张“危险说”，即不需要造成损害结果，当具有重大风险时即可以认定。笔者认为二者各有不足，“结果说”的不足之处在于，安全生产领域的损害后果一旦出现则往往会对社会公共利益造成重大损害，很多损失难以挽回，故而等到损害结果出现再启动程序往往为时已晚。“危险说”的不足之处一方面是容易导致行政公益诉讼的滥用，造成司法权对行政权的不当干预；另一方面是潜在的侵害危险往往难以用证据直接证明。笔者认为，在司法实务中认定社会公共利益是否受到侵害应当采用“在结果说的基础上向危险说适当偏离”，在重大风险已经显而易见的情况下，不需要等到损害结果的实际发生，以预防性为目的提起行政公益诉讼。

在制发检察建议的对象方面，司法实务中比较难以判断的一点是当某一领域存在多部门职能交叉的情况下，如何选定检察建议书的制发对象。笔者认为，应当向最主要的主管部门制发检察建议书，并且不能“一发了之”，还应当及时关注被建议部门的后续履职进度，视情况决定是否启动诉讼程序。

在安全生产防范协作机制方面，笔者认为，一是可以建立区域性检察机关的联动机制，特别是针对那些跨区域且又相互临近的安全生产案件；二是可以强化检察机关与安全生产行政监管部门信息共享、线索移送机制，行政机关也可以适时邀请检察机关及时介入相关安全生产案件，从而实现最大限度防范规避安全事故发生的目的。

（3）探索安全生产领域行政公益诉讼的新路径

新的《安全生产法》已经正式实施，笔者相信其中的公益诉讼条款也将会在司法实务中得到越来越多的适用，笔者建议在未来的审理中可以进一步探索和完善下列两个方面。

第一，适度拓宽安全生产公益诉讼的起诉资格，特别是应当赋予“工会”起诉资格。在安全生产领域，由于专业性相对较强，技术壁垒也较高，作为公益诉讼起诉人的检察机关往往难以进入到安全生产企业内部来取证，加之地方行政机关往往认为检察机关的调查核实权是对自己工作的否定，故而通常不愿意配合。而企业内部的“工会”由于深入到企业的生产过程中，对于其中存在的重大安全隐患相对比较了解，由其提起诉讼，再由检察机关支持起诉，相信能够收到令人较为满意的结果。

第二，积极探索安全生产领域行政公益诉讼的简易程序和先予执行制度。当检察机关与行政机关在诉前程序中不能解决矛盾，而通过提起安全生产行政公益诉讼来进行解决时，重大隐患发生的风险是在一直递增的。如果在诉讼程序再花费较多的时间，那么很有可能安全生产事故发生的风险就会转变为现实。故而笔者认为，一方面可以探索建立安全生产行政公益诉讼案件的简易程序进行快速审理，在可以适用的情形下及时适用；另一方面可以探索此类案件中的先予执行制度，督促相关行政机关在法院判决作出之前，对安全生产中的风险隐患予以消除，依法履行监管职责。