秦天宝：应稳妥拓展新领域诉讼，促进公众参与
时间：2022-03-14 点击：
次 来源：“澎湃新闻”客户端 作者：秦天宝 - 小 + 大
| 来源于“澎湃新闻”客户端：法治改革持续更新。2021年12月，习近平总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。司法改革终极目标是司法公正，司法解释权的正当行使实为司法公正之保障。澎湃新闻观察到，过去一年间，最高人民法院、最高人民检察院在适用法律过程中出台了诸多新的司法解释，推动了“认罪认罚制度”“公益诉讼规则”“羁押必要性制度”“企业合规试点”“生态环保禁止令”“死刑复核法援制度”“减刑假释实质化审理”“反垄断司法规制”等重要议题的司法更新。时值2022年全国两会，澎湃新闻特别推出年度法治改革盘点，邀请20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，围绕司法实务议题、检察改革前沿问题撰文解析，建言献策。针对“公益诉讼制度”话题，我们特邀武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授撰稿，提出卓见，以期研讨。
2021年7月，最高人民检察院公布《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》），进一步明确并细化办理公益诉讼案件的具体程序。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。澎湃新闻观察到，这是公益诉讼制度全面实施四年之后，检察机关为公益诉讼提供办案统一规范依据。诉前实现公益保护是最佳司法状态，起诉案件的数量在所有立案办理的案件中占比不算高。最高检数据显示，2021年全国检察机关立案办理公益诉讼16.9万件，其中民事公益诉讼2万件、行政公益诉讼14.9万件，比2018年分别上升50%、3.6倍和37.3%。其中，2020年检察机关共立案公益诉讼案件151260件，其中向行政机关发出诉前检察建议11.8万件，行政机关回复整改率达99.4%。秦天宝教授在《2021年度环境公益诉讼的回顾与展望》专稿中指出，过去一年里，环境公益诉讼办案质量不断提升，法律适用范围得以扩宽，在具体案件探索适用惩罚性赔偿，实现了生态环境损害救济体系化构建。在环境公益诉讼的展望上，秦天宝认为，中国特色环境公益诉讼制度的完善应聚焦以下四个方面：一是要积极稳妥拓展新领域环境公益诉讼。二是要实现环境公共利益的系统保护及救济。三是要实现公益诉讼与法律监督的有机结合，推进生态环境保护多元共治。四是要融合社会力量，促进公众参与。更为具体的是，比如刑事附带环境民事公益诉讼中诉前程序如何履行、审理顺序如何，如何健全检察机关和行政机关之间的案件线索移送、执法信息共享等机制，以及如何进一步为社会组织提起环境公益诉讼提供便利等等。2021年，我国环境公益诉讼制度持续发展，在实践探索、理论研究以及机制完善等方面呈现出新亮点，生态环境保护工作成效瞩目。站在新的历史起点，环境公益诉讼制度需要发挥出更大作用，为“十四五”生态环境保护工作开好局。
2021年，我国环境公益诉讼制度取得较大发展，主要体现在以下四个方面：一是坚持以人民为中心，切实保障人民福祉。2021年最高人民检察院颁布了十三起“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动典型案例，对饮用水源污染等涉及人民群众切身利益的案件予以重点关注，通过典型案例指导各级人民检察院在公益诉讼工作中秉持“为人民服务”的宗旨，为人民群众谋福利。此外，最高人民检察院决定自2021年8月1日至2022年7月31日，在全国检察机关部署开展为期一年的“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动，并开展“千案展示、百案评析、十案示范”，以人民群众对美好生活的需要为工作目标，不断提升环境公益诉讼案件的办案质量。二是拓宽法律适用范围，发展环境公益诉讼新领域。以往的环境公益诉讼主要集中于污染防治方面，尤其是水污染以及固体废弃物污染的防治，一方面是由于这些类型的案件线索相对容易被发现，另一方面是由于这些类型的案件事实相对清楚、证明难度较低。但是，深入推进生态文明建设要求环境公益诉讼制度在其他领域亦须发挥出应有的作用。2021年，《生物多样性公约》第十五次缔约方会议在我国召开，藉此契机，生物多样性保护领域的环境公益诉讼得到高度重视。最高人民检察院发布十四起生物多样性保护公益诉讼典型案例，指导各级人民检察院运用公益诉讼的法律手段助力我国生态系统的保护。最高人民法院发布的第31批7个生物多样性保护专题指导性案例中，就有5个环境公益诉讼案例。值得一提的是，“云南绿孔雀”公益诉讼案在我国首先探索了预防性环境公益诉讼的裁判规则，在审理中突破了传统“无损坏即无救济”的诉讼理念，体现了《环境保护法》“保护优先”“预防为主”基本原则，入选2021年度人民法院十大案件。三是在具体案件中体现最严格制度，在环境公益诉讼中适用惩罚性赔偿。虽然我国《民法典》初步创设了环境污染、生态保护领域的惩罚性赔偿制度，但是在公益诉讼中可否提起惩罚性赔偿诉讼请求仍存在较大争议。2021年初，江西省浮梁县检察院提起的一宗跨省环境污染民事公益诉讼案中，惩罚性赔偿诉讼请求获得法院支持，该案成为全国首例适用《民法典》污染环境惩罚性赔偿制度的民事公益诉讼案件。2021年3月，最高人民检察院、最高人民法院、农业农村部等联合印发《探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》，支持司法部门推进食品安全领域民事公益诉讼的惩罚性赔偿实践探索，但环境领域民事公益诉讼仍无相关规定。2022年初，最高人民法院发布的《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》为环境公益诉讼适用惩罚性赔偿制度保留了空间，并且规定“惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数”。四是在机制协调中构建“最严密法治”，实现生态环境损害救济体系化。环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼都是为救济生态环境损害而设立的诉讼制度，但二者之间的关系不明确，存在着“顺位说”“合并说”“范围说”等不同的观点。2021年6月，最高人民检察院发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》既细化了民事和行政公益诉讼中检察机关的权利和义务，从检察机关的角度厘清了环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼之间的界限，明确了生态环境损害赔偿诉讼的优先顺位和检察环境民事公益诉讼的补充作用，实现了两者的衔接与协调，从而更好地促进生态环境损害的救济和环境公共利益的维护。此外，2021年开始实施的新《民事案由规定》专门规定了生态环境保护民事公益诉讼等公益诉讼案件的案由，理顺了环境私益诉讼、环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系，对更好地加强生态环境司法保护具有积极作用。
深入推进完善具有中国特色的环境公益诉讼制度，应聚焦以下四个方面：一是要坚持深耕传统领域，积极稳妥拓展新领域环境公益诉讼。首先，我国污染物排放情况虽逐年好转，但总体情况仍不容乐观，环境公益诉讼应当继续发挥在污染防治方面的重要作用。其次，中办、国办于2021年10月印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》对生物多样性保护的公益诉讼工作就提出了更高要求，强调“建立健全生物多样性公益诉讼机制”。再次，环境公益诉讼在缓解全球气候变化、推动我国绿色低碳发展的进程中亦大有可为。国外已经有了气候变化公益诉讼的相关实践，而2021年1月最高人民法院发布的《关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》也对我国司法机关提出了“依法审理国家规定的机关或者法律规定的组织提起的涉碳公益诉讼和生态环境损害赔偿案件，助力形成以风能、太阳能、水能、核能、气能、生物质能等可再生能源为主体的清洁低碳安全高效能源系统”的要求。实践当中，检察机关还就光污染等环境公益诉讼的新领域进行了实践探索。二是要进一步协调相关法律制度，实现环境公共利益的系统保护及救济。首先，我国《海洋环境保护法》规定的损害赔偿诉讼制度在性质上属于生态环境损害赔偿诉讼抑或环境公益诉讼存在争议；另一方面，该类型诉讼是否排除了检察机关和其他社会组织提起海洋环境公益诉讼的资格，也存在不同解释。其次，刑事附带环境民事公益诉讼中诉前程序如何履行、审理顺序如何等问题也需要理论和实务界继续深化理论研究。三是要实现公益诉讼与法律监督的有机结合，推进生态环境保护多元共治。检察机关不仅具有环境公益诉讼的原告主体资格，也具有宪法规定的国家法律监督机关的地位。尤其是在环境行政公益诉的诉前程序中，检察机关通过检察建议督促行政机关依法履行职责，带有强烈的法律监督色彩。2021年6月《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出了“全面深化行政检察监督”“积极稳妥推进公益诉讼检察”的要求。为此，需要建立健全检察机关和行政机关之间的案件线索移送、执法信息共享、沟通协调、专业支持等机制，共同服务国家生态文明建设大局，实现国家环境治理体系和治理能力现代化。四是要融合社会力量，促进公众参与。社会组织和检察机关提起的环境公益诉讼在实现环境公共利益普惠性的诉讼目的和裁判效果上具有一致性，并且社会组织提起的环境公益诉讼不受行政区划限制，对于克服地方保护主义具有重要作用。因此，需要进一步释放社会组织维护环境公益的活力，为社会组织提起环境公益诉讼提供便利，提升环境事务的公众参与度。
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