朱金涛:对行政公益诉讼中检察机关败诉的个案思考

检察公益诉讼制度是党的十八届四中全会做出的重大战略部署，具体到行政公益诉讼领域，人民法院通常倾向于支持作为公益诉讼起诉人检察机关的全部诉讼请求，在司法实践中存在较少的人民法院判决驳回检察机关部分诉讼请求的情形，检察机关诉讼请求被法院全部驳回的情形更是十分罕见。本文中的“检察机关败诉”即是指检察机关在行政公益诉讼中提出的诉讼请求被人民法院判决全部驳回的情形。笔者认为，关于检察机关在行政公益诉讼中败诉的案件极具有研究价值，梳理一起检察机关败诉案件的缘由，其价值不亚于对数起检察机关胜诉案件的分析。

一、案情简介

裁判案号：（2020）粤1704行初2号

案件名称：广东省阳江市阳东区人民检察院与阳江市阳东区发展和改革局、阳江市阳东区财政局其他行政管理一案行政一审判决书

裁判结果：驳回公益诉讼起诉人阳江市阳东区人民检察院的诉讼请求

是否上诉：公益诉讼起诉人阳江市阳东区人民检察院、被告阳江市阳东区发展和改革局、第三人阳江市阳东区财政局均未上诉

具体案情：2012年7月17日，广东省财政厅、物价局联合下发文件决定运用省级价格基金扶持蔬菜大棚、冷链设施和平价商店“三项建设”，明确扶持范围要求种植规模在500亩以上。阳江市阳东县三叶种养殖场赖家雄（1）在申报2013年度省级价格调节基金项目的农副产品储备冷藏设施建设项目的过程中虚报种植面积造假，成功瞒骗阳东县物价局、财政局，申请到省级价格调节基金（冷藏设施项目）共20万元。（2）在申报2012年省级价格调节基金项目的蔬菜种植基地大棚项目的过程中虚报种植面积造假，成功瞒骗阳东县物价局、财政局，申请到省级价格调节基金（蔬菜大棚项目）共40万元。

2017年11月10日，阳东区检察院向阳东区法院提起公诉，指控被告人赖嘉雄瞒骗行政机关、骗取价格调节基金的犯罪事实。阳东区法院作出（2017）粤1704刑初246号刑事判决，认为公诉机关（1）指控被告人赖嘉雄诈骗冷藏设施建设项目补贴基金20万元的犯罪事实清楚，证据确实、充分，指控成立，依法应予支持；（2）但指控被告人赖嘉雄提供虚假材料骗取蔬菜大棚建设补贴基金40万元证据不足，不予支持。各方均未提出上诉，判决已经生效。

2018年11月20日，阳东区检察院向阳东区发改局（原阳东县物价局已并入阳东区发改局）发出检察建议，认为原阳东县物价局在审批三叶种养殖场申报40万元价格调节基金补贴的过程中不依法履行行政给付职责，致使国有财产遭受重大损失。阳东发改局应当追回已拨付的资金，但阳东区发改局并未充分履行会同阳东区财政局追回拨付资金的职责，导致国家利益持续受损，要求阳东区发改局向三叶种养殖场追回上述40万元省级价格调节基金并上缴国库，要求其在收到《检察建议书》后两个月内书面回复处理情况。

2019年1月8日，阳东区发改局书面回复阳东区检察院，说明“阳东区发改局已经成立追缴小组，但是由于赖嘉雄已被判刑送监狱服刑，其本人目前无法履行退款责任，其家属也表示养殖场和家庭的经济状况很差，暂时没有能力退还价格补贴基金。追缴工作小组将会持续关注，完成对已拨付资金的追缴。”

2019年12月27日，阳东区检察院向阳东区法院提起行政公益诉讼，诉称阳东区发改局并未充分履行会同阳东区财政局追回拨付资金的职责，导致国家利益持续受损，请求判决：“限令阳东区发改局会同阳东区财政局依法履职，追回三叶种养殖场违法取得的40万元价格调节基金。”阳东区法院经开庭审理，判决驳回公益诉讼起诉人阳东区检察院的诉讼请求。

二、争议焦点归纳

本案的争议焦点在于“阳东区发改局（原阳东县物价局）向赖嘉雄及三叶种养殖场拨发补贴资金的行政决定是否致使国家利益遭受了损失，阳东区发改局是否应当会同阳东区财政局向赖嘉雄及三叶种养殖场追回40万元补贴资金。”

公益诉讼起诉人阳东区检察院认为：阳东区发改局（原阳东县物价局）在审批三叶种养殖场申报40万元价格调节基金补贴的过程中存在违法履职行为，造成了国有财产的损失，应当积极追回已拨付的资金，该局也多次表示采取相应措施追回，但至今未依法会同同级财政部门形成追缴合力，40万元省级价格调节基金仍未追回上缴国库。阳东区发改局并未充分履行会同阳东区财政局追回拨付资金的职责，导致国家利益持续处于受侵害状态。请求判决：限令阳东区发改局会同阳东区财政局依法履职，追回三叶种养殖场违法取得的40万元价格调节基金。

被告阳东区发改局认为：（1）已经生效的（2017）粤1704刑初246号刑事判决认定阳东区发改局（原阳东县物价局）审批三叶种养殖场申报40万元省级价格调节基金的行为没有造成国有财产的损失，阳东检察院的诉请无事实依据。赖嘉雄如给国家造成40万的补贴资金经济损失，按照法定程序有关经济损失应由法院责令退赔，而不是由阳东检察院提出公益诉讼。（2）阳东区发改局在追缴过程中无怠于履职行为。（3）阳东区发改局无权行使监管追缴的职能。

第三人阳东区财政局认为：明确表示不同意阳东区检察院的诉讼请求，（1）阳东区发改局（原阳东县物价局）发放40万元价格调节基金的审批合法，程序正当。（2）粤1704刑初246号刑事判决书中认定对指控赖嘉雄诈骗40万元蔬菜大棚补贴资金不构成犯罪，没有给国家造成经济损失，且法院未判决赖嘉雄需要退回该40万元。（3）追回三叶种养殖场的40万元不利于政策的贯彻实施及社会经济的稳定发展。赖嘉雄获取的补贴资金已实际用于蔬菜大棚建设，符合蔬菜大棚建设项目价格调节基金政策的目的，为社会带来了良好经济效益，如果追回将造成社会损失。

阳东区法院经审理认为：阳东区检察院要求阳东区发改局履行追回价格调节基金的职责，应当以事实为依据。本院发生法律效力的（2017）粤1704刑初246号刑事判决认定，县、市两级审批部门不是只依据赖嘉雄提供的虚假合同陷入错误认识而审批导致发放补贴基金，同时赖嘉雄获取的补贴资金亦确实用于蔬菜大棚建设，没有违背发放、申请补贴基金的初衷，没有给国家造成经济损失。因此，阳东区检察院请求判决阳东区发改局会同阳东区财政局追回三叶种养殖场取得的40万价格调节基金的理由不成立，本院不予支持。

三、笔者关于该案件的若干思考

笔者认为法院判决存在不当之处，检察机关的诉讼请求也存在不当之处。

（1）本案中各方争议的国家利益事实上遭受了损失的危险，阳东区法院对国家利益是否受损的认定存在不当

根据行政诉讼法规定，检察机关提起行政公益诉讼的要件之一是“国家利益或社会公共利益受到侵害”，当前学界对这一认定主要分为狭义侵害说和广义侵害说。狭义侵害说要求必须有现实的侵害存在，广义侵害说要求只需具备侵害的危险即可，不要求现实的侵害已经发生。在当前的司法实践中，审判机关普遍持谨慎态度，主要以狭义侵害说为主，从本篇的个案中就能够看出。阳东区法院认为，赖嘉雄获取的补贴资金亦确实用于蔬菜大棚建设，没有违背发放、申请补贴基金的初衷，没有给国家造成经济损失，故而阳东区发改局不需将其进行追回。

笔者认为，本案中应当采用广义侵害说。争议的国家利益虽然在形式上没有遭受较大损失，赖嘉雄将其骗取的补贴资金也确实用于了蔬菜大棚建设，但是在实质上已经对国家利益造成了损失的危险。当赖嘉雄以合同造假的手段骗取到40万项目资金并占有时，在一定程度上已经排除了其他应当依法获取的种植养殖户得到这笔资金的可能性，赖嘉雄在缺乏法律依据的情况下持续占有这笔资金并予以使用，国家利益在实质上已经遭到损失，或者说已经存在国家利益遭受损失的高度危险，如果赖嘉雄将40万资金用作他途，这种危险就会被确定下来，成为国家利益遭受损失的具体事实。只不过是由于赖嘉雄将这笔资金用作了蔬菜大棚建设上，但是这并不能说明国家利益没有遭受损失。如果法院依此来认定国家利益没有遭受损失，那么在今后的司法实践中可能会出现更多类似的案例。故而，笔者认为本案中作为争议焦点的国家利益实质上已经遭受了损失或者具有高度的遭受损失危险，法院的裁判理由欠妥。

（2）阳东区检察院应当提出确认行政行为违法的诉讼请求，阳东区法院应当对原阳东县物价局的履职情况作出确认违法的判决

在行政公益诉讼中，我们应当坚持从“行为”和“结果”两重标准来认定行政机关的履职情形。第一种情况，行为上“存在违法履职”，结果上“存在致使国家利益或社会公共利益受损”，必然应当归责于行政机关；第二种情况，行为上“存在违法履职”，结果上“不存在致使国家利益或社会公共利益受损”，应当归责于行政机关，但是不必达到第一种情况的谴责程度；第三种情况，行为上“不存在违法履职”，结果上“存在致使国家利益或社会公共利益受损”，虽然不能全部归责于行政机关，但是行政机关也应当承担一定责任；第四种情况，行为上“不存在违法履职”，结果上“不存在致使国家利益或社会公共利益受损”，当然不应当归责于行政机关。

在本案中，阳东区发改局（原阳东县物价局）对三叶种养殖场提供的申报材料未经核实，便在《省级价格调节基金扶持蔬菜大棚建设项目申请表》、《市2012年度申报省级价格调节基金扶持蔬菜大棚建设项目汇总表》上签署“同意"并加盖公章后层报上级主管部门，致使三叶种养殖场申报的大棚蔬菜种植建设项目在不符合相关政策扶持文件规定的情况下得到上级部门审批，并安排预算扶持补贴40万元的省级价格调节基金，最终由第三人阳东区财政局（原阳东县财政局）拨发。

一方面，笔者认为阳东区检察院在诉前程序的调查中已经知悉了赖嘉雄及三叶种养殖场将40万补贴资金投入到了蔬菜大棚建设的情况，这一具体事实已经形成了稳定的经济社会关系并不可逆转，如果一味地要求阳东区发改局（原阳东县物价局）必须追回违法拨发的40万补贴资金，势必会对阳东区现有较为稳定的经济社会关系造成一定的破坏，不利于维护社会整体利益，故而应当诉请法院“判决原行政行为违法”，而不是诉请法院“判决行政机关继续履行职责追回所拨补贴资金”。

另一方面，笔者认为根据“不告不理”的原则，阳东区法院可以释明阳东区检察院变更诉讼请求为“确认被告阳东区发改局（原阳东县物价局）作出的原行政行为违法”，或者释明其增加此项诉讼请求，如果阳东区检察院予以拒绝则可以驳回其诉讼请求，而不是直接驳回公益诉讼起诉人阳东区检察院的诉讼请求。

阳东区法院在作出确认原行政行为违法判决后，可以依照行政诉讼法第74条的规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”

赖嘉雄及三叶种养殖场获取的40万补贴资金已经投入到蔬菜大棚的建设中，而且经营较好，符合蔬菜大棚建设项目价格调节基金政策的目的，为社会带来了良好的经济效益。并且其本人目前无法履行退款责任，其家属也表示养殖场和家庭的经济状况很差，暂时没有能力退还价格补贴基金。在此种情况下如果阳东区法院判决阳东区发改局继续追回40万补贴资金，一是可能会造成三叶种养殖场较大的利益损失，二是违反了蔬菜大棚建设项目价格调节基金政策施行的初衷，三是给社会经济及当地政府的形象也会带来负面影响。故而，出于维护社会公共利益的考量，笔者认为不应当判决阳东区物价局继续追回40万补贴资金，仅需要判决确认阳东区发改局（原阳东县物价局）作出的原行政行为违法即可。