刘辉 王莉 王启龙 庞文远：我国生物多样性保护公益诉讼的检察担当

我国生物种类丰富，生态系统类型多样，但保护的形势不容乐观，部分地区动植物非法贸易、非法猎捕和交易频发，生物多样性下降的总趋势还没有得到根本遏制。2020年以来，以全国人民代表大会常务委员会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称《决定》）的出台为契机，检察机关进一步加大了野生动物保护检察监督力度，完善制度机制，形成保护合力。与此同时，检察机关遵循生态整体主义进路，将保护范围扩展至栖息地保护、植物保护，以及防治外来物种入侵等领域，生物多样性保护司法意识不断增强。

一、检察机关保护生物多样性公益案件状况

（一）保护范围不断扩大

由于生态保护观念的变化，我国生物多样性保护的对象不再局限于鸟类、鱼类等传统类型，也不再仅着眼于国家级别的保护物种，对野生动物的保护力度不断增强。同时，一些地方还将湿地、国家公园等野生动物栖息地生态环境保护作为监督重点。如新疆维吾尔自治区检察机关在开展“新三项”（雪山冰川保护、野生动物保护、文物古迹保护）检察公益诉讼专项行动中，重点关注湿地公园中野生动物栖息地、繁衍地的保护，督促行政机关对新疆特有物种和中国仅分布于新疆的物种实施重点保护，尤其是对珍稀濒危物种、极小种群物种实施抢救性保护。此外，检察机关在办案中还加大了对野生动植物制品的关注。特别是针对象牙、穿山甲甲片、玳瑁等野生动物制品非法交易，云南、广西、山东等地检察机关通过刑事附带民事公益诉讼，让违法者在承担刑事责任的同时承担生态损害赔偿责任，一定程度上遏制了此类违法犯罪的发生。

（二）防治外来物种入侵案件成为新亮点

世界自然保护联盟公布的100种最严重的外来入侵物种中，我国有50种，影响水域、草地、森林、湿地、城市居民区等生态系统，对低海拔地区及热带岛屿生态系统的影响尤为严重。近年来，防治外来物种入侵案件成为检察公益诉讼生态环境领域的办案亮点，引发较广泛关注，如2019年6月辽宁省宽甸满族自治县检察院办理的中华蜜蜂保护案、2020年8月贵州省遵义市红花岗区检察院办理的督促整治福寿螺行政公益诉讼案等。

（三）珍贵野生植物保护受到重视

我国野生植物种类丰富，但部分野生植物因生态环境破坏、过度利用等原因，濒危程度加剧。近年来，检察机关加大了植物保护案件的办案力度。例如，四川省剑阁县古柏资源丰富，有“柏木之乡”美称，其中树龄2300余年的“剑阁柏”更为世界唯物种且仅有1株。剑阁县检察院在办案中发现古柏资源保护不力的问题，通过行政公益诉讼实现对全县古柏资源的有效保护。

（四）着力打击跨区划交易

生物多样性保护案件呈现明显跨区域特点。由于互联网经济的持续发展，以观赏、养殖、品尝为由的线上野生动植物交易盛行，不少网络用户没有意识到自己的购买行为可能涉嫌违法犯罪，加之快递行业的监管缺失，未能妥善履行安检手续，致使许多野生动植物在全国市场内自由流通。对此，检察机关充分利用一体化办案与跨区域协作办案机制，打击“非法利益链条”。例如，广西多地长期存在以快递方式寄递野生动物及制品问题，广西壮族自治区检察院向广西邮政管理局公开宣告送达行政公益诉讼诉前检察建议书，督促其切实清除利用快递进行野生动物非法交易的场所和渠道，推动完善禁止交易野生动物的全方位、全链条长效监管体系。

二、检察机关推进生物多样性公益保护的机制探索

（一）重要案件及时向党委政法委报告

在行政公益诉讼中，针对部分职能部门未对生物多样性保护履职到位的情形，检察机关在作出起诉决定前，主动争取党委政府的支持。民事公益诉讼中，针对历史遗留问题或涉案人数众多等问题，检察机关及时向党委政法委报告，与法院、相关职能部门共商解决方案。如湖北省巴东县检察院针对办案中发现的古茶树底数不清、保护不力、开发不足等问题，主动向当地党委政府汇报，受到高度重视，当地制定了《巴东县古茶树群保护方案》，对全县古茶树资源进行普查，挂牌保护古茶树2187株，推动了辖区内古茶树资源长效保护和综合开发。

（二）与相关职能部门确立长期协作机制

在公益诉讼案件办理中，各地检察机关与行政职能部门密切协作，具体形式包括开展业务交流学习、共同参与增殖放流等生态环境修复工作、建立线索移交平台、出台各类协作机制等。如四川省青川县检察院牵头四川省平武县检察院、甘肃省文县检察院与大熊猫国家公园广元管理分局唐家河站等单位共同签署《关于建立大熊猫国家公园跨区域保护协作机制的意见》，加强大熊猫国家公园生态环境资源法治保护。

（三）因地制宜，开展专项活动

我国地大物博，生物种类丰富，如何根据地方重点物种的特性，开展好公益诉讼检察保护专项工作，成为各地检察机关面临的新考题。例如，上海市检察机关结合长江“十年禁渔”行动，开展打击“电捕鱼”公益诉讼专项行动，有效打击非法捕捞行为，保护了渔业资源。

（四）推动地方生物多样性保护实施方案的出台

各地检察机关积极推动生物多样性保护方案的落地，以长效机制巩固案件办理成果。如吉林省检察机关在办理密江河大麻哈鱼种质资源行政公益诉讼案中，促成延边州农业农村局牵头成立了由珲春市、图们市相关十多个部门共同参与的密江河大麻哈鱼国家级水产种质资源保护区多部门联合监管机制，制定出台了《关于加强〈密江大麻哈鱼国家级种质资源保护区管理〉的实施方案》。

（五）扩大案件警示教育效果，加大宣传力度

采取多种方式加大公益诉讼检察工作的宣传力度是公益诉讼检察工作的一项重要内容。例如，黑龙江省检察机关创新宣传方式，以办理的李某某等人非法狩猎刑事附带民事公益诉讼案为题材，拍摄了《守护，这生生不息的希望》微视频短片。

三、检察机关在生物多样性公益保护履职中的难点

（一）对资源价值以及生态损害的鉴定依然是办案中的难点

生物多样性司法保护起步较晚，相关鉴定机构少，鉴定费用高，同时存在鉴定程序不规范，标准不统一，鉴定人出庭难，以及各方因素干扰鉴定结果等情况。鉴定问题还可能连锁引发诉讼请求、修复方案以及修复效果评估等相关难题。

（二）野生动物收容、救助与放生问题

由于地区经济发展差异，一些地方并未设置配套的野生动物救治中心，大量涉案野生动物出现扣押过程中死亡的情况，与检察机关保护野生动物的初衷相悖。此外，一些地方缺乏对野生动物放生或替代性放生活动的科学性考证，将查获的外来物种就近放生，可能对生态环境造成二次破坏。

（三）替代性生态修复中存在的问题

野生动物种群数量降低或灭绝，会对当地生态系统带来难以估量的破坏，修复优先应成为野生动物保护领域公益诉讼案件办理的导向。当遇到被告经济困难，或是需要尽快开展对生态的修复工作的情况，检察机关探索了替代性修复措施，但由于缺乏统一的换算标准，以及后续对被告的监督管理，出现了应赔偿的数额巨大，但实际替代性修复价值较小，最后缺乏监管、不了了之的情况。

（四）诉讼请求中损害赔偿内容不一致问题

民事公益诉讼中，检察机关提起的损害赔偿因地区不同存在差异。有的仅以动植物本身价值为依据，有的认为应该包含动植物本身价值与生态环境受损修复费用，有的探索提出了惩罚性赔偿，部分地区甚至将鉴定费、专家咨询费也纳入其中，未单独成项。这导致同类案件赔偿金额有较大差异。

四、提升生物多样性检察公益保护质量的路径

（一）强化对生物多样性保护重要性的认识，以国际化视野提升履职能力

检察机关应加强对生物多样性保护的系统认识，树立生态整体主义观，进一步规划合理的野生动物保护路径，即从方法论的角度，将其作为生物多样性的组成部分进行规范，从生物多样性保护的三个层次——生态系统保护、物种保护和生物遗传资源保护的角度，开展相关制度安排。从总体上看，我国生态保护修复领域的法治建设发展滞后，特别是生物多样性保护方面的法治短板尤为明显。检察机关应不断总结经验，加强理论研究，并注重与学界的沟通对话，为中国生物多样性保护公益诉讼制度的健全完善和实施适用贡献“检察智慧”，为全球生物多样性保护提供“中国方案”。

（二）加强与行政机关和相关组织的交流协作

行政机关负有保护生物多样性的重要职责，拥有业务精通的执法队伍，是检察机关办理生物多样性保护领域案件的智囊强援。检察机关应进一步加强与相关职能部门的合作，建立协作机制，明确线索移送、专家意见支持等具体工作部署，并采取可行性措施，推动贯彻执行。此外，检察机关也应积极探索与公益保护组织开展广泛合作。

（三）健全检察机关内部鉴定机构

检察机关可与相关职能部门拟定行业鉴定标准、公益诉讼常见案件类型鉴定标准细则等，并在省、市两级分级设立生态环境损害司法鉴定部门，由省级检察院处理复杂、重大案件的鉴定；市级检察院处理简单、常规案件的鉴定，聘请具有鉴定资质的人员统一贯彻执行鉴定标准细则。对于细则规定之外的案件，由省级检察院整理上报。检察机关司法鉴定部门的鉴定费用应当合理合法，可考虑由财政或检察系统专项资金先行垫付，在诉讼中提请被告支付。案件当事人如对鉴定部门出具的鉴定意见有异议，可另行委托鉴定。

（四）设立临时资金账户，全程监督资金使用情况

设立专门的财政资金账户管理赔偿金和生态修复资金的制度尚在推进过程中。过渡期间，由于资金管理具有专业性，且检察机关无权擅自使用赔偿费用，建议法院设立临时账户，赔偿金和生态修复资金由案件相关职能部门负责提取与指导使用。相关职能部门应当将款项用于生态环境修复与维护，保证专款专用。检察机关可全程介入监督，确保生态修复的目标真正实现。

（五）与野生动物保护救助中心开展合作

野生动物的收容、救助与放生是专业要求较高的工作，各级检察机关可以主动寻求与野生动物保护组织、救治中心的对接。在办理野生动物保护案件时，应当充分考虑野生动物保护组织、救治中心的专家意见，设计具体的放生方案，可通过公开听证等方式评定方案的科学性和合理性。

（六）设计出台统一的替代性修复指导性方案

替代性修复是公益诉讼检察实践中的创新之举，一般包括以劳代偿、异地修复、异物修复等。为了统一替代转换后的生态价值，保障公益目标的实现，应明确替代性修复的资格限制、具体方式、换算标准等细则，由各地检察机关依据案件与地方实际情况参照适用。为保证案件办理效果，建议将对替代性修复工作的监督作为检察人员考核的项目之一。

（七）明确诉讼请求中损害赔偿的内容

关于损害赔偿数额的确定，有两种设计思路：一是参考行政机关制订的野生动植物价值评估办法，通过统一拟定系数，将野生动植物本身价值与生态环境损失统一评价。二是综合考虑野生动植物保护和生态环境保护，不放弃对区域内生态环境损失的准确评价。此种思路下，也不必针对每个案件都测算损害赔偿数额，可视生态价值大小，区分计算标准。如野生动植物本身无特殊生态价值且数量较少的，可采用参考数额乘以系数的方式，确定赔偿数额；如野生动植物本身具有明显生态价值，或极其濒危，或涉案数量巨大，应当对生态环境损失进行专业鉴定，以确保生态环境损失评估的合理性。

（来源：《人民检察》注：因篇幅较长，已省略原注释）