李巍华：对检察民事公益诉讼案件类型趋于集中化的思考

一、案件类型集中化分布的实务现状

在中国裁判文书网的高级检索栏中以“公益诉讼”进行全文检索，以时间（2020-01-01—2020-12-31）、案由（民事案由）作为两个筛选项，共检索出民事裁判文书884件。经人工筛选出非公益诉讼案件以及由社会组织提起的民事公益诉讼案件，最终选取209件作为本文的研究对象。

在选取的209份检察机关提起的民事公益诉讼案件中，环境民事公益诉讼案件中比75%，消费民事公益诉讼在数量分布上不及环境民事公益诉讼的1/3，个人信息保护和互联网公益诉讼总计只有2件。在案件类型分布上存在明显的集中化和边缘化现象。消费民事公益诉讼和环境民事公益诉讼为检察机关提起民事公益诉讼案件的主要类型，在分布上呈现集中化的趋势，个人信息保护公益诉讼和互联网公益诉讼则处于边缘化的地位，几乎可以忽略不计。尽管立法者在民事公益诉讼的范围上保持开放性的态度，在《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第55条民事公益诉讼受案范围上采用“等”的字眼，但是实践中仍然缺乏对等外领域公益诉讼案件的有益探索，加上相关公益诉讼类型的单行立法较于滞后，使得新类型公益诉讼案件始终处在探索阶段。

二、对集中化分布现状的原因分析

通过对2020年度检察机关提出的民事公益诉讼案件进行分析，会发现检察机关提出的环境民事公益诉讼案件占比75%，消费民事公益诉讼次之为23%，其他类型诸如未成年保护公益诉讼、英烈保护公益诉讼、个人信息保护公益诉讼等，在分布上呈现边缘化的趋势。这种分布在一定程度上反射出人们需求的发展规律——在基本的生存和生活确保安全的基础之上对多元化公共利益的探索。相较于其他国家，我国对“公益诉讼”这一概念的确立起步较晚，目前仍处于探索阶段，对检察机关提起民事公益诉讼类型出现的集中化和边缘化趋势笔者有基于以下三点原因思考：

第一，与时代发展进程相适应。回顾我国2012年《民事诉讼法》的修改背景，不难发现立法者将消费维权和环境污染列入公益诉讼的明确列举范围有其历史必然性。随着我国改革开放以后经济的高速发展以及城镇化速度的加快，与人们生存相关的环境问题以及与生活相关的消费问题一直是人们关注的热点话题。在这样的时代背景下，人们迫切需求通过司法诉讼维护公共利益，在消费和环境两类案件中呼声尤其高昂。

第二，法律的明确列举与等外领域的抽象所致。2012年修改的《民事诉讼法》第五十五条[① 该条规定为：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。]①从立法层面初次确立了公益诉讼概念。以明确且具开放式态度的方式将污染环境、众多消费者权益纳入到公益诉讼的范围，之所以说是立法者的态度为开放性在于其后的“等”字，即明确而不封闭。立法上的明确列举使环境公益诉讼、消费公益诉讼较于等字类公益诉讼避免了在公益诉讼范围判定上的困扰。因此，明确化的列举方式成为鼓励环境类和消费类公益诉讼最为直接的原因。       

第三，环境、消费单行立法的及时跟进。在2012年《民事诉讼法》修改之后，全国人大于2013、2014年相继对《消费者权益保护法》、《环境保护法》中提起环境、消费民事公益诉讼的主体进行了界定。单行立法的这一及时跟进，使得“法律规定的机关和有关组织”变得明确具体与《民事诉讼法》实现了很好的衔接。反观其他类型单性立法的规定，《中华人民共和国英雄烈士保护法》（以下简称《英烈保护法》）于2018年正式颁布实施；《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）于2021年8月正式通过；《中华人民共和国未成年人保护法》《以下简称《未成年人保护法》》于2021年6月1日以专章的形式增设网络保护，在12处明确社会组织社会组织对未成年保护的作用；检察机关提起互联网公益诉讼则仅仅是在2018年发布实施的《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》（以下简称《互联网法院若干问题规定》）中有提到。其他类型公益诉讼在时间上的迟滞性成为其在检察机关提起民事公益诉讼案件分布边缘化的重要原因。

三、缓解案件类型集中化分布的可能解决措施

对于环境、消费民事公益诉讼与新类型公益诉讼在占比分布上呈现的集中化与边缘化现象，笔者认为可以从立法和实践两方面跟进。

第一，加快新领域公益诉讼立法以更好地与《民事诉讼法》衔接。公益诉讼与传统的民事诉讼相比实践优先于立法的现象更为突出，因此更应及时关注群众之热切呼吁的公共利益问题，不断加快对新领域的探索并完善相关领域的立法。目前我国《英烈保护法》、《个人信息保护法》、《未成年人保护法》以及《互联网法院若干问题规定》中已经有关于新类型公益诉讼的规定，但公益诉讼等外领域的探索只是刚开始，还需要不断加快新领域公益诉讼立法的进程，以实现更好地与《民事诉讼法》第55条的衔接。

第二，加快新类型公益诉讼指导案例的发布。目前检察机关对新领域的探索仍处于初始阶段，有关新领域的立法是从2018年后才开始推进的。但是仅仅有立法是远远不够的，还与人们的关注度以及司法经验的积累密切相关。在检察机关提起的民事公益诉讼案件中，环境民事公益诉讼居于主要地位，消费民事公益诉讼次之。自2012年“公益诉讼”在我国确立，环境、消费公益诉讼在我国已由最初的探索阶段到现在稳定阶段，人民关注度高以及司法经验的丰富是环境民事公益诉讼、消费民事公益诉讼占比分布呈现集中化的主要原因。尽管其他新领域公益诉讼已经有了相关立法，但是在案件数量上却呈现边缘化的分布趋势。比如《英烈保护法》于2018年正式颁布实施，但是实践中对相关领域的探索并无预期那样有很好的效果，进入公益诉讼审判程序的案件更是较少，各地在提起英烈保护公益诉讼的提起上呈现或零或一的状态。对这一现象进行实践反思会发现，出现这种现象的原因并不是人们的关注度不高，相反在实践中很多公益诉讼的立法都是基于实践中相关领域公共利益损害现象频发所致，人们早于立法之前已经遭受侵害并且给予关注。对新领域公益诉讼案件进入诉讼程序较少的深层次原因分析在于司法审判经验的积累不足。地方法院在新领域公益诉讼案件的类型界定以及处理上缺乏经验，因此需要加快新类型指导案例的发布，为相同或者相似新类型案件提供参考，以解决地方审判经验不足的问题，进而推动新类型公益诉讼案件的不断发展和创新。