陈忠 龚娣：三个维度引领公益诉讼办案

　　程序规范操作指引：

　　●善于挖掘案件线索　●巧借“外力”，增强调查取证能力

　　●打好公益诉讼“组合拳”　●把修复生态、维护公益放在首位

　　实体审查操作指引：

　　●综合主客观证据还原事实　●排放标准以内违法排放也要担责

　　●掌握判断共同侵权方法　●侵害危险属于安全生产领域监督范围

　　办案质效操作指引：

　　●善于兼顾公共利益和私人利益　●推动立法根治问题

　　公益诉讼指导性案例适应快速发展的公益诉讼检察实践需要，把实践中比较成熟且形成共识的经验做法和探索总结提炼成具有普遍意义的指导性规则，以案释法，弥补了成文法的立法不足，提供了方法论的办案指引。最高检近期发布的第二十九批指导性案例，围绕生态环境资源保护、安全生产、传统村落保护等重点领域统一法律适用标准，充分发挥了案例指导作用。在此，笔者从程序、实体、质效三个维度就该批指导性案例对于办案工作的示范引领作用试作分析。

　　程序规范上的操作指引

　　善于挖掘案件线索。可借鉴“检例第111号”案中的办案经验：省、市级检察院与省、市级政府建立“12345”政务服务热线平台信息共享机制，拓宽公益案件线索来源渠道，快速、高效解决市民反映强烈、重点关注的公益侵害问题。“检例第112号”案和“检例第114号”案给我们的启示是：检察机关正在办理的案件也是公益诉讼案件线索的主要渠道来源。

　　巧借“外力”增强调查取证能力。“检例第111号”案、“检例第113号”案、“检例第114号”案的启示是：借助鉴定意见或者专家评估报告服务办案：一要选择具有相应资质的鉴定机构或国内、省内权威评估专家；二要选择科学、合理且被业内普遍认可的鉴定、评估方法；三要在庭审前与出庭鉴定人、评估专家事先沟通，避免其在对方诱导下的回答成为被告方逃避责任的借口；四要邀请专业的第三方机构、专家参与整改验收评估，确保真改，取得实效。

　　要打好“民事公益诉讼+行政公益诉讼”组合拳。“检例第112号”案中，检察机关先提起刑事附带民事公益诉讼追究违法行为人污染环境的民事责任，在违法行为人处于刑事羁押状态且危险废物未按要求及时处置可能出现二次污染的紧急状态下，依法负有代履行职责的行政机关因已移送公安而推卸行政监管职责，检察机关仍应当提出检察建议，督促行政机关依法履职。

　　要做好行政执法与刑事司法、生态环境损害赔偿与检察公益诉讼的衔接。“检例第112号”案就是否“必须刑事先行”给出了解答：在确认不影响刑事案件办理的情况下，应当把修复生态、维护公共利益放在首位，对于非财产性的行政处理不必等到刑事处理后再作决定。“检例第111号”案明确对于生态环境保护，行政机关担负第一顺位职责，应当优先适用生态环境损害赔偿；检察机关是补位主体，在其他有权主体不起诉的情况下，才由检察机关提起民事公益诉讼。

　　实体审查上的操作指引

　　要综合“主观证据+客观证据”还原案件事实。“检例第111号”案中，违法行为人仅自认了部分侵权事实，海口市检察院通过实地调查确定了开挖、车辆运输及工程支付数据，计算出实际倾倒固废数量，以此量化生态环境损害赔偿金，是违法行为人自认侵权损害的4倍多。该案的启示是：基于趋利避害的本能，违法行为人自认侵权事实可能避重就轻，对于定案的关键事实，检察官在办案中不能轻信自认事实，应当全面客观调查收集证据，综合主观证据和客观证据还原案件事实。

　　在排放标准以内违法排放污染物破坏生态也要担责。“检例第111号”案中，关于“虽未达到危险废物标准，但含有有毒有害物质，已对海洋生态环境造成损害”的审查意见给我们的启示是：无论是在排放标准以内、以外，还是持有排污许可证与否，只要造成了污染环境或破坏生态的损害事实，就超出生态环境承受能力，都应当按照“谁污染谁担责”原则承担损害赔偿责任。

　　行政机关移送线索或采取临时处理措施不等于已完全履职。“检例第112号”案中，行政机关将案件线索移送公安处理不等于已完全履职，而应该根据法律规定判断行政机关是否仍应当履行其他行政监督管理职责，该判断方式对于办理行政公益诉讼案件出现类似情形时能否立案、制发检察建议、提起诉讼具有重要示范指引意义。

　　掌握判断环境公益诉讼案件中共同侵权的方法。这批指导性案例中涉及三种情况下共同侵权的认定：（1）发包方明知分包人无相关资质时成为共同侵权人。“检例第111号”案中，发包方公司明知倾倒固废的分包公司无处置固废资质仍交其处置，主观上对分包公司非法处置固废污染环境有放任的故意，与分包公司构成共同侵权。（2）公司实际控制人也能成为共同侵权人。“检例第111号”案中，运输固废的船舶所有人为公司实际控制人，运输是倾倒固废的重要环节，其与倾倒固废的公司构成共同侵权。（3）共同侵权与分别侵权的判断。“检例第114号”案中，根据违法行为人是否有事前共同谋划、事中相互配合的情况进行综合判断，对于主观上有联络、行为上有合作的情形，应认定行为人共同实施了侵权行为，构成共同侵权。

　　侵害危险也属于安全生产领域公益诉讼监督范围。“检例第113号”案中，把侵害危险纳入安全生产领域监督范围，符合公益诉讼办案目的。安全生产事故往往会造成复杂的损害后果，安全生产领域的案件应当以预防为主，今年修订后的安全生产法确立检察公益诉讼制度的重点在于预防性诉讼，避免安全事故发生。据此，《人民检察院公益诉讼办案规则》所指的“侵害”就包括实际造成的损害和重大侵害危险，涵盖安全生产、公共卫生、文物和文化遗产保护等领域。

　　办案质效上的操作指引

　　善于兼顾公共利益和私人利益。居民建房居住是基本的生活需求，但随意建房又会对古村落造成破坏，“检例第115号”案中，榕江县检察院推动行政机关与高校签订技术服务合同，在保护古村落风貌的情况下指引当地居民建房，该兼顾公共利益和私人利益的办案模式，可运用于各领域案件的办理中。

　　推动相关立法完善根治问题。“检例第115号”案中，对于传统村落保护存在行政管理“空白地带”问题，黔东南州检察院向人大提出地方立法的完善建议，推动地方立法确立分级、分类保护原则，明确行政机关的职责，使贵州黔东南地区古村落保护有法可依。

　　（作者分别为湖南省人民检察院第八检察部主任、宁乡市人民检察院第五检察部四级检察官助理）