佟丽华:关于社会组织提起未成年人保护民事公益诉讼的思考

2021年6月1日，修订后的《未成年人保护法》正式实施，其中不仅增设“网络保护”专章，还在12处明确提出要发挥社会组织的作用。同日上午，北京市青少年法律援助与研究中心就“王者荣耀”手机网络游戏对腾讯公司提起未成年人保护民事公益诉讼，这是我国第一例社会组织提起的未成年人保护民事公益诉讼。对于社会组织是否有资格提起这样的公益诉讼，社会各界都很关注：什么样的社会组织有资格就哪些事由提起民事公益诉讼？社会组织提起的民事公益诉讼与检察机关提起的民事公益诉讼之间的关系如何？民事公益诉讼在我国国家治理体系以及法治体系中应该发挥怎样的作用？针对上述问题，笔者有些简单的思考。

一、哪些社会组织有权提起民事公益诉讼？

我国《民事诉讼法》第55条第1款规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但并未明确规定哪些类型的机关和组织有权提起公益诉讼。最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对此做出基本规定。该司法解释第2条规定：“依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。”第5条规定：“社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的‘无违法记录’。”最高人民法院的上述规定被概括为社会组织提起公益诉讼的三个核心标准：一是社会组织要在设区的市级民政部门登记注册；二是社会组织成立期限要满五年；三是在过去五年没有违法记录。

目前最高人民法院只是对提起环境公益诉讼的社会组织的资格有明确规定，而对提起其他公益诉讼的社会组织的资格没有任何规定。那么什么样的社会组织在其他领域有资格提起公益诉讼呢？是任何相关社会组织都有资格提起公益诉讼，还是要参照上述环保领域的标准执行呢？目前没有明确的答案。不过既然中央明确了要“拓展公益诉讼案件范围”，那就意味着中央意识到公益诉讼对维护公共利益的重大价值。目前我国社会组织提起的公益诉讼不是太多了，而是太少了。因此，从鼓励和支持社会组织提起公益诉讼的角度出发，建议最高人民法院统一社会组织提起公益诉讼的资格标准，并且适度降低“社会组织成立期限满五年”的标准。

二、社会组织可以就哪些事由提起公益诉讼？

尽管在立法技术上长期存在“等内”和“等外”的争论，但观察中国当前的法律，立法机关越来越多地使用“等外”来概括那些无法详细列举的情形。《民事诉讼法》第55条第1款关于公益诉讼的规定显然属于这种情况。法律只列举了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益”两种情形，因为损害社会公共利益的行为显然还有很多，法律不可能逐一列举，所以在上述两种具体情形的基础上规定“等损害社会公共利益的行为”。这种规定显然不能机械地理解为只能对上述两种情形提起公益诉讼，否则就完全没有必要再加“等”字了。

2018年底最高人民检察院发布《检察机关民事公益诉讼案件办理指南（试行）》，规定受理案件范围主要是“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。而2019年10月最高人民检察院张军检察长在向全国人大常委会专题汇报检察公益诉讼工作的报告中指出，河北、内蒙古、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、湖南、广西、云南等省级人大常委会做出了关于加强检察公益诉讼工作的决定（下称《专项决定》）。对具有地方立法性质的10个省、自治区的《专项决定》进行梳理，不难发现：各省、自治区都在积极探索作为“等外”的公益诉讼新领域，如河北、内蒙古、河南、湖北、广西、云南、山东七省、自治区都将安全生产、文物和文化遗产保护、电信互联网涉及众多公民个人信息保护等作为检察机关公益诉讼的受案范围。

2019年10月党的十九届四中全会明确提出“拓展公益诉讼案件范围”，对此应认识到：首先，这是对扩大公益诉讼案件范围的权威意见，《民事诉讼法》第55条第2款的规定应当理解为“等外”，但在实践中由于受到各种因素的影响，公益诉讼的案由过窄，所以中央不得不强调要“拓展公益诉讼案件范围”。其次，不仅检察机关要拓展公益诉讼案件范围、人民法院要积极拓展公益诉讼受案范围，社会组织也要积极拓展公益诉讼案件范围。十九届四中全会强调要发挥社会组织的作用，从司法实践来看，我国社会组织对公益诉讼的参与是极其缺乏的，这种局面限制和影响了公益诉讼制度的发展。最后，检察机关对“等外”公益诉讼制度的积极探索有效保障了公共利益，受到全国人大以及社会各界的充分肯定。

三、检察机关提起公益诉讼会取代和削弱社会组织对公益诉讼的参与吗？

2012年修订后的《民事诉讼法》明确规定社会组织有权提起公益诉讼，这是我国民事公益诉讼立法的重大突破。在此基础上，2014年党的十八届四中全会和2015年中央深改组第十二次会议都提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年、2016年检察机关对公益诉讼制度进行了试点，2017年修订的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》正式确立这一制度，由此建立了具有鲜明中国特色的检察公益诉讼制度。

梳理我国公益诉讼发展的上述脉络，准确的理解应该是：首先，国家充分认识到公益诉讼对保障公共利益的重要作用，于是立法确立了公益诉讼制度。其次，由于公益诉讼需要耗费大量人力、财力，对专业能力要求很高，真正具备提起公益诉讼能力的社会组织很少，很多地方法院对公益诉讼又有畏难情绪，所以在2012年《民事诉讼法》确立公益诉讼制度后，人民法院受理的“有关机关和组织”提起的公益诉讼很少，公益诉讼未能有效发挥保障公共利益的作用。由于“有关机关和组织”难以担负起提起公益诉讼的使命，所以中央审时度势，赋权检察机关，要求检察机关推动公益诉讼的发展。可以说，国家构建检察机关提起公益诉讼制度，不是要取代或削弱社会组织对公益诉讼的参与，而是要弥补社会组织提起公益诉讼的不足，推动我国公益诉讼制度的发展，通过法治手段更好保障公共利益。

四、社会组织与检察机关在民事公益诉讼中是什么关系？

对于社会组织与检察机关在民事公益诉讼中的关系，目前国内研究还很不够，司法实践也缺乏有价值的探索。最高人民检察院张军检察长在向全国人大常委会专题汇报时指出了处理两者关系的基本方向，即“加强与行政机关、社会组织协作联动，支持社会组织有序有效发挥公益保护作用”。

最高人民法院、最高人民检察院2020年12月修订的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条规定，人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件的主要任务之一是“督促适格主体依法行使公益诉权”；与“一般规定”中的这一任务相对应，“民事公益诉讼”部分特别规定了诉前公告制度。也就是说，人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，不是直接提起公益诉讼，而是在提起公益诉讼前“依法公告，公告期间为三十日”。公告期满，法律规定的机关和有关组织、英雄烈士的近亲属不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。根据上述规定，对民事公益诉讼，在提起诉讼前检察机关首先要依法公告，当然对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的民事公益诉讼案件，检察机关知道本人或者其近亲属的，也可以直接征询他们的意见。这种诉前公告制度表明了检察机关对公益诉讼的态度，即只有在公共利益受到侵害而相关组织或个人并未提起诉讼时，检察机关才提起公益诉讼。

综合张军检察长的上述讲话以及“两高”关于公益诉讼案件的解释，我们可以清晰界定社会组织和检察机关在公益诉讼尤其是民事公益诉讼中的关系：第一，两者互相补充，检察机关办理公益诉讼不是为了取消或者削弱社会组织对公益诉讼的参与，而是要通过合作，共同推动公益诉讼的发展。第二，社会组织不仅要积极履行职责，依法对损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，也要积极支持检察机关提起的公益诉讼。社会组织根植于民间，对民生以及公共利益受损等情况有更直观的感受，更容易发现公益诉讼的线索，在某些领域也具备相关专业知识，所以应积极向检察机关提供公益诉讼的线索，为检察机关办理公益诉讼案件提供专业支持等。第三，检察机关若发现公共利益受到侵害，应通过发布公告甚至直接约谈等方式，提醒和督促相关社会组织提起公益诉讼。第四，相关社会组织提起公益诉讼时，如果受到能力不足等条件制约，或者人民法院该受理的未受理，可以向检察机关提出申请，请求检察机关支持其提起公益诉讼；检察机关认为必要时也可以主动支持社会组织提起公益诉讼。第五，在没有社会组织或个人提起诉讼而社会公共利益又确实受到侵害时，检察机关可以自己作为原告依法向人民法院直接提起公益诉讼。

五、积极支持社会组织参与公益诉讼有何意义？

大力发展公益诉讼是完善我国政治制度的必然要求。我国是社会主义国家，社会主义法治坚持以人民为中心、全心全意为人民服务，以维护和实现最广大人民群众的根本利益为宗旨。我国的政治制度决定了我国法律的本质特征，决定了我国法律制度要最大限度维护公共利益。这是我国检察公益诉讼制度快速发展的政治保障。新时代要更好地满足人民群众对民主、法治、公平、正义等美好生活的向往，司法机关和社会组织都应更加重视公益诉讼在国家治理体系中的作用，更加积极主动地利用公益诉讼这一法治手段来维护公共利益。

积极支持社会组织参与公益诉讼有助于以法治手段更好维护国家利益。目前世界上大多数国家都主要由社会组织提起公益诉讼。随着全球化的发展尤其是国家之间由于利益冲突发生的纠纷日益增多，国际上不可避免地将会出现社会组织针对中国企业甚至国有资产提起公益诉讼的案件。这将形成一种复杂的局面，而中国了解、熟悉相关公益诉讼的社会组织少之又少。支持社会组织积极参与国内公益诉讼，不仅是更好维护公共利益的需要，也是促进中国社会组织健康发展的需要。

（来源:《少年儿童研究》2021年第8期46-50页）