王启勇 韩松霖 李立峰：三方面读懂行政公益诉讼请求权

近年来，行政公益诉讼作为检察机关提起公益诉讼制度的重要组成部分，其地位、作用表现得愈发明显。但是，司法实践中，检察机关对行政公益诉讼请求权的行使还存在一些问题，制约了行政公益诉讼制度的发展，亟待解决。

一、检察建议是检察机关行使行政公益诉讼请求权的一种形式

行政公益诉讼请求权的法律基础，源自于修改后的行政诉讼法。从行使主体来讲，检察机关作为国家的法律监督机关，其与行政机关和社会法人、公民等没有直接利害关系，可以独立于行政权之外行使监督权力，在行政公益诉讼中始终保持客观公正，且其拥有比普通民众或社会机构更加丰富的诉讼经验和司法资源，是行使行政公益诉讼请求权的最优主体。从根源来讲，这项请求权并非是检察机关原始拥有的，而是源于立法的创制，可理解为代表（代理）国家利益或社会公共利益群体行使请求权。从行使条件来讲，修改后行政诉讼法第25条第4款明确规定了检察机关行使该请求权的范围和前提条件。笔者认为，检察建议的采纳和履行与否，直接影响检察机关能否取得提起诉讼的权力，应视为检察机关行使行政公益诉讼请求权的一种形式。

二、行政公益诉讼请求权的行使中存在哪些问题

诉讼请求过于笼统宽泛，不够清晰具体。与行政公益诉讼诉前检察建议相比，提起行政公益诉讼的诉讼请求应当更加严谨、充分、具体，更加具有针对性和可操作性，方能使行政机关有针对性地进行质证、辩论，也有利于法院作出裁判和强制执行。但是，笔者对2017年以来部分行政公益诉讼案件的诉讼请求进行梳理发现，大部分诉讼请求过于宽泛笼统，不够清晰具体。比如，“请求确认被告怠于对破坏基本农田的行为履行监管职责违法，判决被告继续依法全面履行基本农田保护监管职责”“请求确认某规自局对某地块闲置未依法履行监管职责违法，判令规自局对闲置地块依法履行监管职责”，这些诉讼请求都存在不具体清晰的情况，易导致行政机关依据法院裁判进行履职时标准不明确。

诉讼请求过于具体，影响行政机关自由裁量。检察机关提起行政公益诉讼，出发点是促进依法行政，不能越界干涉，更不能代替行政机关行使行政权力。但是，从一些司法判例中，实践中也存在个别诉讼请求不合理，过分干涉行政机关行使职权，致使最终败诉的情况。

缺乏对规范性文件的附带性审查建议。行政诉讼法第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。由此可知，当具体行政行为损害了国家利益和社会公共利益，且作出该行政行为所依据的规范性文件不合法时，检察机关在提起行政公益诉讼时也有权请求对该规范性文件进行审查。但在实践中，基本没有检察机关提出规范性文件附带性审查诉求的情况。究其原因，一方面是当前检察机关提起公益诉讼案件范围相对狭窄，能够提出规范性文件附带性审查请求的案件相应比较少；二是目前检察机关办理的行政公益诉讼案件多是针对行政机关不履行或不完全履行法定行为的不作为违法，提出的诉讼请求多为要求其履行相应职责，对作为的具体行政行为违法的，提起诉讼的情况还比较少。

三、检察机关如何行使行政公益诉讼请求权

准确判定行政机关履职情况。行政机关在收到检察建议后的一定期限内，仍不依法履行相应职责的，检察机关方可依法提起诉讼。因此，准确判定行政机关履职情况，不仅关乎诉与非诉，也会影响具体诉讼请求的提出。准确判定行政机关是否依法履职，应当从几个方面加以考虑：第一，答复是否超出两个月法定期限；第二，侵害国家利益和社会公共利益的行为是否得到制止和消除；第三，行政机关是否穷尽法定职责内的所有手段；第四，行政机关有无法定免责情形。

坚持维护公益原则。检察机关提起行政公益诉讼，出发点和落脚点都是保护国家利益和社会公共利益不受侵害。因此，检察机关在确定行政公益诉讼诉讼请求时，应紧紧围绕公益这一关键词展开，不应涉及与国家利益和社会公共利益无关的请求。在内容上，行政公益诉讼请求要与私益等其他个人利益区别开来；在效果上，行政公益诉讼请求要重点关注诉求的实现，达到较好社会效果。

保持司法谦抑性。检察机关通过行政公益诉讼对侵害国家利益、社会公共利益的行政行为的合法性和合理性加以监督，在此过程中，也应当对行政机关合法行使行政权力加以保护。司法权对行政权的监督应该保持克制，不能代替行政机关行使行政权力；尊重行政机关的首次判断权和裁量权，并要考虑把“行政不能”作为免责事由，从而实现权力平衡和相互制约。

与检察建议的内容应适当区分。检察建议的内容对检察机关后续提起行政公益诉讼的诉讼请求具有一定约束力，两者应保持一致性，其目的是保证公益诉讼的严肃性。行政机关依据检察建议内容履职后，即使实际情况发生变化，公益仍处于受侵害状态，原则上检察机关也不应当随意超出检察建议内容提出诉讼请求，而应当根据新情况进行沟通或重新制发检察建议。如果行政机关只是形式上履职并予以回复，并未采取实际有效措施落实检察建议，且未作出合理解释，检察机关的行政公益诉讼请求可以与诉前检察建议的内容适当区分，从而更加有效地保护公益。

（作者单位：重庆市人民检察院第五分院、重庆市人民检察院）